Hvem har ansvaret for Mosambiks gjeldskrise?

I 2017 var Mosambik inne i sin dypeste krise – politisk, økonomisk og sosialt – siden borgerkrigen sluttet i 1992. Statsgjelden nærmet seg 100% av bruttonasjonalprodukt. Da landet ikke betalte sine internasjonale gjeldsforpliktelser, falt landet ned blant verdens aller minst kredittverdige – og dette kun ti år etter gjeldssletten under HIPC- initiativet. Hvordan gikk det så galt, og hvem har ansvaret? 

Det er nå klart at skruppelløse bankfolk i nord, og mellommenn fra Midtøsten, utnyttet Mosambiks posisjon. Men her vil vi vise hvorfor Mosambiks regjering og elite har det meste av ansvaret for nedturen.

Mosambik var blant de fremste av «Africa’s rising stars»

I de første tolv årene av dette årtusenet pekte de viktigste indikatorene oppover for Mosambik. Offisiell statistikk hevdet at fattigdommen ble redusert. Barnedødeligheten falt, og flere fikk skolegang. Økonomien vokste med gode tall på over 5% i året i mange år. Freden var konsolidert og partene som førte krig mot hverandre, regjeringspartiet Frelimo og opposisjonen Renamo, kjempet nå mot hverandre i jevnlige demokratiske valg. Bistandsavhengige Mosambik så ut til å være en bistandssuksess!

Så, mellom 2005 og 2010, ble det klart at landet satt på store mengder verdifulle naturressurser. Bare kull og andre mineralforekomster ville bety at landet kunne lokke til seg milliardinvesteringer, men framfor alt: reservene i gassfeltene offshore fra den nordlige provinsen Cabo Delgado ble anslått til å være blant verdens største.

Disse enorme verdiene forandret Mosambik. Med rikdommen fikk den politisk-økonomiske eliten i Frelimo utsikt til løse mange av sine problemer: Kanskje kvitte seg med avhengigheten av (og innblandingen fra) de utenlandske giverne? Kanskje skape merkbare forbedringer for befolkningen slik at det ville bli lettere å vinne valg? Kanskje kunne eliten få nyte noe av jetsett-livet til sosieteten i andre land, eller gi byene en ansiktsløftning og positiv omtale i reisemagasiner? Likevel, det er enda uklart om funnene av disse naturressursene til slutt vil gi en positiv balanse.

Gullfeber i Maputo

At en slags Klondyke-stemning bredte seg, virker nå tydelig: Pengene kunne forventes å strømme inn som aldri før. Man kunne observere investeringslysten på fremveksten av nye banker, hoteller og kjøpesentre i de store byene, særlig i Maputo. Dette lovet tilreisende vekst og økende velstand. Men for makthaverne var den umiddelbare utfordringen at så lenge naturressursene var i bakken, kunne de ikke kapitaliseres verken politisk eller økonomisk, og inntektsstrømmene fra utvinningsindustrien lå mange år fram i tid. Gassproduksjonen i Cabo Delgado vil fortsatt tidligst komme i gang et godt stykke ut på 2020-tallet. Så hvordan kunne regjeringen fremskynde uttaket av «naturrenten» og omgjøre den til monetær verdi? Åpenbart ved å «pantsette» naturressursene og låne penger.

Slik gikk det også. Etter HIPC-prosessen fram mot 2005 falt statsgjelden fra 75 til 39 prosent av BNP (GDP), et håndterlig nivå – men som vist på figuren under begynte låneaktiviteten å akselerere i 2011, litt etter funnene av mineral- og gassrikdommen. Nå er IMFs laveste estimat på gjelden oppe i 88 prosent av BNP. I motsetning til tidligere lån hos utviklingsbankene, som Verdensbanken og Afrikabanken, var det nå dyre kommersielle lån som økte i omfang, og disse ble tatt opp både lokalt og i utlandet, som for eksempel i den kinesiske EXIM-banken.

Størrelse på offentlig gjeld (millioner US$) og offentlig gjeld som andel av BNP:

Bilde1
Skjermbilde 2017 11 09 09 32 32

De «hemmelige» lånene

Opplåningen skjedde raskt, og mye av den skjedde uten at landets mange givere var godt informert. Helt siden begynnelsen av 2000-tallet hadde opp mot 20 giverland donert så mye direkte budsjettstøtte at det i enkelte år utgjorde over halvparten av statsbudsjettet, og i tillegg kom NGO-basert og annen bistand direkte til mottakere i stat og samfunn. Giverlandene hadde derfor utviklet et system for å sjekke (monitorere, på sjargong) at landets makroøkonomi ble styrt slik at bistanden kunne forventes å ha en tilsiktet effekt – fattigdomsreduksjon. For eksempel, regjeringen kunne ikke uten videre ta opp lån til et hvilket som helst formål uten at det var forankret i avtaleverket med giverne.

I dette klimaet var det at noen i Frelimo-eliten (det er hittil ukjent nøyaktig hvem) bestemte seg for å låne store penger uten å informere giverne. De lånte 2 milliarder dollar (rundt 15 mrd. kroner) til tre nyopprettede selskaper – EMATUM, ProIndicus og MAM – eid av landets sikkerhetstjenester. Det var i hovedsak Credit Suisse og den russiske VTB-banken som skaffet pengene. Giverne oppdaget lånet til EMATUM på 800 millioner dollar allerede i 2013, mens regjeringen innrømmet de to andre først i 2016. Affæren ble senere referert til som «de hemmelige lånene».

På tross av all oppmerksomheten avsløringene har fått, og tillitskrisen den skapte, så kan ikke den pågående gjeldskrisen forklares av disse lånene alene. De røde feltene i figuren over illustrerer at de hemmelige lånene utgjorde en sjettedel av gjeldsbyrden. Selv uten dem ville landet ha vært i vanskeligheter. Den reelle gjeldsbyrden er i virkeligheten enda større, fordi andre sentrale statlige selskaper også har store gjeldsproblemer, uten at dette registreres som offentlig gjeld.

Frelimo-staten og økende misnøye

Bevegelsen som ledet frigjøringskrigen mot Portugal fram til uavhengighet i 1975, Frelimo, har hatt makten i landet i de 42 påfølgende årene. I de første årene satte Frelimo opp et ettpartisystem etter en «marxistisk-leninistisk» modell, og konsentrerte makt i partiapparatet og de sentrale ministeriene. De hvite mindretallsregimene i Rhodesia og Sør-Afrika fyrte opp under misnøyen som spredte seg ved å sponse geriljaen Renamo, og slik sabotere Frelimos prosjekt. Krigen utartet etter hvert til en langvarig borgerkrig, som endelig tok slutt i 1992. Siden det har det blitt holdt fem president- og parlamentsvalg som Frelimo alltid vant, mot opposisjonens sterke protester. Siden vinneren «tar alt» har partistaten til Frelimo kunne fortsette. Denne Frelimo-dominansen har også foregått på det økonomiske feltet, slik at det gir mening å snakke om en politisk-økonomisk elite. Denne styrer statsmakten, statsfinansene, banksektoren, og fordeler økonomiske muligheter og stillinger seg imellom. Det er også denne eliten som forhandler med utenlandske givere – og långivere. Under president Guebuza (2004-2014) ble båndene mellom parti-, stat og økonomi ytterligere styrket, og slik ble også svært mange rike.

Problemene kom til overflaten i 2013

Offisiell statistikk viser at ulikhetene vokste raskt i Mosambik, mens fattigdommen ble relativt lite redusert. Flere ganger kom det til spontane opprør i Maputo som stengte ned byen i et par dager, der folks frustrasjon fikk fritt utløp i steinkasting og bilbrenning. Frelimo, i alle fall Guebuzas styre, hadde begynt å føle stadig mer upopularitet.

Samtidig forverret den politiske situasjonen seg. Opposisjonspartiene – Renamo med sterke rurale røtter i sentralprovinsene, og MDM i byene – framsto stadig mer som en trussel mot Frelimos hegemoni. Steile politikere på begge sider førte til at Renamo trakk seg tilbake til «bushen» i løpet av 2012, mens sterke krefter i Frelimo ønsket en militær løsning som knakk Renamos gjenværende militære styrker en gang for alle. Det førte til at den væpnede konflikten blusset opp igjen i 2013. Frelimo hadde åpenbart forberedt et angrep, og Renamo et forsvar. Det antas nå at en betydelig del av de «hemmelige lånene» gikk til å finansiere konflikten mot Renamo. Deretter gikk det også dårligere med økonomien.

Kroll undersøker hvor 2 milliarder dollar tok veien

Våren 2017 snakket en av giverlandenes mest profilerte ambassadører, svenske Irina Schoulgin Nyoni, om en «veldig dyp tillitskrise» mellom giverne og Mosambiks regjering. Siden 2016 hadde giverne holdt tilbake all budsjettstøtte. De ville ikke finansiere statsbudsjettet, dersom mye av budsjettet gikk til å betale på lån de ikke engang visste hva ble brukt til.

Dermed oppsto et kompromiss om en såkalt revisjon av de tre statlige selskapene EMATUM, MAM og ProIndicus. Det anerkjente revisjonsbyrået Kroll fikk oppdraget – og snart begynte de fleste å omtale revisjonen som en «forensic audit», altså med mistanke om at noe kriminelt lå bak. Etter mer enn et halvt års undersøkelser konkluderte Kroll (i sammendraget, som er det eneste som er offentlig) med at de tre selskapene ikke hadde noen reell mulighet til å drive profitabelt, ei heller betale lånene. De var altså lite annet enn skinnselskaper for å få ut penger. Men Kroll fikk ikke tilgang til dyptgående informasjon om hvor det ble av de lånte pengene, eller hvem som tok kontroll over det meste av midlene. Sikkerhetssjefen som var formell leder for selskapene, António do Rosário, kastet revisorene på dør, og skrøt av det offentlig. Dermed har ingen foreløpig blitt holdt ansvarlig for forsvinningen av nærmere to milliarder dollar.

Hvem skal stilles til ansvar?

Men revisjonen gjorde det også klart at både Credit Suisse og VTB, bankene som lånte ut pengene, ikke hadde gjort det i god tro. De fikk såkalte «statsgarantier», men en «due diligence» prosedyre (nødvendig og rimelig bakgrunnssjekk slik alle långivere har en plikt til) ville ha vist at garantiene ikke var gyldig. Dette kan gi Mosambik et argument for å hevde at det dreier seg om såkalt «odious debt». I så fall må kreditorene sitte med ansvaret, fordi de ikke lånte ut i god tro. Men, dersom dette er odious debt, betyr det også at lånene ble gitt til noen som hadde «onde» hensikter. Da dette må ha vært noen svært nær den nåværende og forrige presidenten, slår argumentet tilbake på den politiske ledelsen i Frelimo.

Sterke krefter i Mosambik blokkerer nå for videre innsyn, slik at saken foreløpig står fastlåst: Uten fullt innsyn vil ikke giverne, med IMF i spissen, åpne pengesekkene igjen, men President Nyusis regjering holder foreløpig en beskyttende hånd over de ansvarlige. Enn så lenge forblir Mosambik forgjeldet. De betaler ikke lånene sine, og kreditorene får heller ikke tilbakebetalt. Hvem gir etter først?

Ingen tvang Mosambik til å låne penger

Slik jeg tolker det, dreier dette seg om tre hovedforhold. For det første, naturressursene skapte forventninger om vekst og muligheter for å låne penger i summer landet aldri hadde hatt før. Forventningene og kreditmulighetene forplantet seg inn i finanssystemet, og en vekstboble ble skapt. Men lånene finansierte hovedsakelig konsum, mens det i liten grad ble investert i landets produktive kapasitet. Den samme Frelimo-baserte eliten som drev næringslivet som lånte seg opp, sendte til syvende og sist regningen til staten. Noe lignende skjedde også i bankskandalene på 1990-tallet.

For det andre, noen banker i nord forsøkte å profittere på å låne ut penger til det som i realiteten var skinnprosjekter. Disse viste ingen interesse for Mosambiks beste, og solgte fordringene videre. De ansvarlige kan ende i rettsvesenet i London.

Et tredje poeng er like viktig: Det var ingen som tvang Mosambik til å ta opp lånene, noe spesielt affæren med de hemmelige lånene viste med all tydelighet. Sentrale skikkelser i Mosambiks politisk-økonomiske elite forgjeldet landet for å betale for forbruk de ikke engang vil gjøre rede for – og trolig forsvant mye av det til hemmelige konti i utlandet uten å være innom Mosambik.

Giverne, så vel som deler av det kritiske sivilsamfunnet i Maputo, ønsker at de rette lederne skal stå ansvarlige for låneskandalene. Givernes fremste pressmiddel er å holde igjen bistand, men ønsker ikke å skape ytterligere forverringer for det fattige flertallet av mosambikanere, hvis situasjon bistanden var ment å lindre. Men mange av giverlandene har kryssende hensyn: De har egne økonomiske interesser i Mosambiks ekstraktive industri, og ønsker å bidra til stabilitet – noe en politisk nedsmelting ikke vil skape. Som for eksempel Norge. Aker Solutions er allerede inne, og Hydro har planer for massive investeringer i gasskraft og kunstgjødsel. Investorene skuler på hverandre, og vet at om de forsøker å straffe Mosambik gjennom å holde tilbake bistand for lenge, kan andre krefter en dag tre inn. For øyeblikket sitter Kina – som har stått for mye av byggingen av infrastruktur de siste årene – på gjerdet, og ser an situasjonen.

Kanskje sitter alle aktørene nå og håper at økte råvarepriser og nye investeringer skal skape vekst slik at Mosambik igjen kan betale, og man kan slå en strek over det hele. Men løsningen er ikke enkel: i nord har opprørere begynt å angripe statlige institusjoner, og truer sikkerheten til gassindustrien.

I den nåværende situasjonen er det de fattige i Mosambik som betaler den høyeste prisen – i form av inflasjon, fallende reallønninger, og manglende offentlig velferd. Gjelda forsvinner ikke, og betales alltid av noen.

------

Aslak Orre er seniorforsker ved CMI i Bergen. Les hans nyeste rapport om Mosambik, skrevet sammen med Helge Rønning: 

Mozambique: A political economy analysis 

Av: Aslak Jangård Orre & Helge Rønning (2017)

Bergen: NUPI (NUPI political economy reports) 62 p



Les også: