Bond to Happen? Recurring Debt-Crises in Sub-Saharan Africa and the Rise of Sovereign Bond Issuance

Stadig flere afrikanske land utsteder statsobligasjoner. Statsobligasjoner er en god finansieringskilde for mange land, men i motsetning til bistand eller andre lån er det ingen retningslinjer knyttet til disse midlene. Hverken for utsteder eller investor. Flere av landene som nå utsteder statsobligasjoner har allerede mye gjeld, og vi trenger etiske retningslinjer for å hindre at Oljefondets investeringer i statsobligasjoner bidrar til ikke-bærekraftige gjeldsbyrder.

Norsk sammendrag

I løpet av det siste tiåret har man sett store endringer i hvilken type finansiering afrikanske land sør for Sahara har klart å tiltrekke seg. Private finansstrømmer spiller nå en større rolle enn før, mens betydningen av offentlige strømmer har avtatt, særlig for mellominntektsland i regionen. Den økende betydningen av statsobligasjoner utstedt i utenlandsk valuta er en viktig del av denne trenden. Selv om denne formen for finansiering er en form for låneopptak, anvender investorer sjelden prinsipper for ansvarlig utlån når de gjør slike investeringer.

Om man ikke teller med Sør-Afrika, har totalt seksten land i Afrika sør for Sahara utstedt slike statsobligasjoner siden 2006. Til sammen har de utstedt statsobligasjoner til en verdi av over 25 milliarder dollar, noe som tilsvarer rundt 20% av bistand til regionen. Slike obligasjoner anses både for å være en sårt tiltrengt kilde til utviklingsfinansiering og en relativt enkel måte å tette budsjettunderskudd på. I 2014 advarte Det internasjonale pengefondet (IMF) om at statsobligasjoner kan være en trussel for gjeldsbærekraften i regionen.

I lys av denne utviklingen drøfter rapporten muligheter og risikofaktorer knyttet til denne formen for finansiering. Ettersom utviklingsfinansiering er sentralt for å nå FNs bærekraftsmål blir spørsmålet om hvorvidt de eksisterende rammeverkene for utlån og låneopptak er utviklingsfremmende sentralt for denne rapporten.

Problematikken bør være av særlig interesse for den norske befolkningen, ettersom rundt 20% av oljefondet, eller rundt 1500 milliarder norske kroner, er investert i statsobligasjoner. Mens norske myndigheter har vært en pådriver for ansvarlig utlån internasjonalt, ved for eksempel å ta medansvar som kreditor for skipseksportgjelda og ved å finansiere arbeid innen FN for å etablere prinsipper for ansvarlig utlån og låneopptak, har regjeringen ennå ikke vedtatt noe etisk rammeverk for utlån gjennom oljefondet, annet enn at fondet ikke kan investere i land med norsk-støttede internasjonale sanksjoner mot seg.

I juni 2016 bad Stortinget om at Norges Bank Investment Management (NBIM) skulle vurdere muligheten for å utvikle retningslinjer for oljefondets investeringer i statsobligasjoner. Det har også vært en økende bevissthet rundt etiske investeringer i statsobligasjoner internasjonalt det siste tiåret. Ikke bare har enkelte forvaltere etablert etiske retningslinjer for sine statsobligasjonsinvesteringer, men FN lanserte også prinsipper for ansvarlige investeringer (PRI) i 2006.

Denne rapporten viser til at det er en rekke muligheter for utviklingsfinansiering knyttet til statsobligasjoner. Dette er en form for låneopptak som er relativt billig i forhold til innenlandsgjeld, land får tilgang til relative store summer gjennom slike obligasjoner, og det er lån som er frie for politiske kondisjonaliteter. I rapporten identifiseres imidlertid også flere alvorlige risikofaktorer knyttet til denne formen for finansiering.

For det første er det risiko knyttet til låneopptak som foretas i utenlandsk valuta. Dette er spesielt relevant for land i Afrika sør for Sahara, ettersom mange av dem er svært avhengige av råvareeksport for å tjene inn utenlandsk valuta. I kjølvannet av fallende råvarepriser de siste årene og den relaterte svekkelsen av valutaen til mange afrikanske land, har det for mange blitt dyrt å betjene statsobligasjonene utstedt i amerikanske dollar.

Videre eksponerer case-studiene i denne rapporten en mangelfull gjeldsutstedelsesprosess. Prosessen er ofte preget av mangel på åpenhet og legitimitet, sett fra et sivilsamfunnsperspektiv. Sivilsamfunn og parlamentarikere har generelt lite informasjon om lånekontraktene og hva midlene blir brukt til. I tillegg kjemper sivilsamfunnsgrupper for å få være en del av beslutningsprosessen og for offentlige debatter om bruk av lånte midler og vilkårene for lånene.

Ettersom alt dette foregår i en kontekst med et mangelfullt internasjonalt regelverk for utlån, låneopptak og gjeldshåndtering, blir utstedelsen av statsobligasjoner ekstra risikabel. Risikoen forsterkes for de landene som ikke har inkludert Collective Action Clauses (CACs) i statsobligasjonene sine, som kunne gjort gjeldshåndtering enklere om gjelden skulle bli ubetalbar.

Basert på disse funnene anbefaler rapporten et omfattende rammeverk for ansvarlige utlånspraksis for investeringer i statsobligasjoner, for å sikre at lånopptak er i samsvar med rettssikkerhet, at kontraktsmessige virkemidler som CACs er inkludert i obligasjonskontraktene, at obligasjonsutstedelsen er åpen for offentlig debatt, og at gjelden er bærekraftig.

Rapporten gir også flere anbefalinger til norske myndighetenes investering i statsobligasjoner gjennom Statens Pensjonsfond Utland, for eksempel om at regjeringen må etablere etiske retningslinjer for investeringer i statsobligasjoner. Disse retningslinjene bør være universelle, forutsigbare, og sikre likebehandling og et godt utgangspunkt er UNCTADs prinsipper for ansvarlig utlån. Et minstekrav for etiske retningslinjer vil være å sette kriterier for åpenhet i gjeldsutstedelsesprosessen. I tillegg peker rapporten på hvilke saker den norske regjeringen bør fremme internasjonalt for å bidra til et mer forutsigbart, åpent og rettferdig internasjonalt rammeverk for gjeldshåndtering.

Les også SLUGs forrige rapport om temaet "Etiske Underskudd".