Det internasjonale pengefondet IMF

Oppbygging av institusjonen

IMF har 186 medlemsland og som Verdensbanken, er også IMF en selvstyrende institusjon under FN-paraplyen. (40) Opprinnelig var IMFs hovedfunksjon å overvåke og administrere et system med faste valutakurser basert på gull og amerikanske dollar. I tillegg skulle det tilby medlemslandene kortsiktig finansiering fra fondets store gull- og valutareserver for å hjelpe dem med å overvinne midlertidige betalingsbalanseproblemer.

Etter at USA opphevet gullstandarden og dermed skrev det opprinnelige Bretton Woods-systemet inn i historien, ble IMFs rolle som overvåker og administrator av ordningen med faste valutasystemer overflødig.

Virksomheten til IMF er nå konsentrert om tre hovedaktiviteter: forebygge ubalanser og kriser ved å overvåke økonomien i medlemslandene, låne til land som har betalingsbalanseproblemer eller er i krisesituasjoner, og gi faglig og teknisk assistanse. Teknisk assistanse til medlemslandene har økt i omfang de siste årene, og utgjør nå ca en femtedel av IMFs budsjett. (41)

Arbeidsoppgavene til IMF og Verdensbanken skal i prinsippet utfylle hverandre. (42) Mens Verdensbanken gir langsiktige lån med mål om utvikling, skal IMF gi kortsiktige nødlån når land kommer opp i en økonomisk krise. Men mange IMF-lån til utviklingsland har fått en mer langvarig karakter, delvis som følge av at underskudd på betalingsbalansen i utviklingsland er av mer langvarig art.43 Dermed har fondet fått en utviklingsrolle som det ikke var tiltenkt, til tross for at det ikke har særlig kompetanse på fattigdomsbekjempelse.

En annen grunn til at IMF har fått en slags utviklingsrolle er at mange donorer ønsker at IMF skal være til stede i mottakerland for å kunne vurdere den økonomiske utviklingen og «godkjenne» den økonomiske politikken. (44) Selv om det ikke er noen formell kobling mellom IMF sin evaluering og finansielle strømmer, kan IMF gjennom sine vurderinger ha innflytelse på tilførselen av bistand og privat kapital til et land. Ifølge Kredittmeldinga 2008 er Finansdepartementet kjent med eksempler der donorer har vært aktive i utforminga av IMFs strukturkondisjonalitet på områder der de ikke selv har fått gjennomslag bilateralt. Denne praksisen svekker legitimiteten til IMF som en uavhengig rådgiver.

IMFs oppsving

På grunn av de strenge kravene for gjeldsslette og låneopptak som IMF stilte på 1980- og 90-tallet ville flere og flere land trekke seg ut av pengefondet på 2000-tallet. (45) Denne viljen i kombinasjon med blant annet sterk vekst i internasjonal økonomi og handel, kraftig oppgang i energi- og råvarepriser og gunstige forhold i internasjonale finansmarkeder, gjorde at landene som kom til IMF for lån i sammenheng med asiakrisen kunne betale ned gjelden sin. Utestående lån fra IMF nådde derfor et historisk lavt nivå i første del av 2008 og IMF var i fare for å oppleve sitt første budsjettunderskudd. I den sammenheng ble 10 prosent av stillingene i institusjonen kuttet. (46)

Den globale finanskrisen har imidlertid ført til at etterspørselen etter lån fra IMF har økt kraftig. (47) Flere land har tatt opp lån fra IMF for å finansiere underskudd på betalingsbalansen og disse landene har forpliktet seg til å gjennomføre økonomiske tilpasningsprogrammer for å kunne komme seg ut av krisen.(48) IMF har altså igjen fått en sentral rolle både som rådgiver og som utlåner, og opplever økte bevilgninger. På G20-møtet i London i mars 2009 erklærte G20-landene at de ville stille 750 milliarder dollar til rådighet for IMF. I noen tilfeller har lån fra IMF blitt supplert med bilaterale lån fra andre land. Blant annet har Norge forpliktet seg til å yte lån til Island og Latvia, betinget av at de gjennomfører stabiliseringsprogram med IMF. (49)

Hvordan styres IMF?

• Administrasjonen ledes av administrerende direktør og tre visedirektører. De forbereder saker som skal behandles i styret og skal utføre det styret, guvernørrådet og Den internasjonale Monetære og Finansielle Komité (IMFC) beslutter.
• Guvernørrådet er det øverste organet i IMF og er sammensatt av en representant (guvernør) og en vararepresentant for hvert medlemsland. Guvernørrådet møtes i forbindelse med årsmøtene.
• Styret består av 24 styrerepresentanter (Executive Directors, forkortet til ED) som leder det daglige arbeidet i IMF. Styret ledes av den administrerende direktøren. USA, Japan, Tyskland, Frankrike og Storbritannia har egne styrerepresentanter mens resten av styremedlemmene blir valgt for toårsperioder av enkelte medlemsland eller grupper av land som har organisert seg i valgkretser.
• Kvoten et medlemsland har avgjør direkte hvor stort innskudd landet må bidra med til IMF, og setter en ramme for hvor mye landet selv kan låne i IMF om de skulle komme i betalingsvansker. Kvoten avgjøres blant annet av landets del av den samlede produksjonen i verden og størrelsen på utenrikshandel.
• Stemmevekten et land har i IMF er basert på en kombinasjon av kvoten og såkalte basisstemmer som alle land får uavhengig av kapitalen de har skutt inn i fondet. USA er det største medlemmet i IMF og har en stemmevekt på 16,77 prosent. Dermed kan de blokkere vedtak som krever 85 prosent oppslutning.

IMF har de siste årene gjennomført en reform av kvote- og stemmerettene til medlemslandene. I april 2009 vedtok guvernørrådet en kvotereform som blant annet innebar at kvoteformelen blir forenklet, og at den bedre avspeiler den relative størrelsen på landene i verdensøkonomien. I tillegg får lavinntektslandene styrket påvirkning ved at de får større stemmevekt gjennom en tredobling av basisstemmene. Innflytelsen blir også styrket ved at bemanningen rundt de afrikanske styremedlemmene øker. Sivilsamfunn, lavinntekts- og mellominntektsland er imidlertid ikke fornøyde med reformen, og mener utviklingslands stemmeandel må økes mer, særlig når Singapore, Sør-Korea, Saudi-Arabia og Israel telles som utviklingsland.

Utlån gjennom IMF

På slutten av 2008 begynte IMF å reformere lånefasilitetene sine, samt retningslinjene for utlån. (55) Formålet var å gjøre utlånsmekanismene bedre tilpasset medlemslandenes behov og situasjonen i verdensøkonomien. Utlånsordningene har fått nye navn og låneadgangen under de ulike ordningene har blitt utvidet. Det nye rammeverket for utlån skal være mer fleksibelt i forhold til hva lån- og subsidieressursene kan brukes til, mens det likevel er rom for at donorer kan øremerke bidrag til spesielle fasiliteter. (56) Det nye utlånsrammeverket innebærer blant annet å modernisere kondisjonalitet knyttet til IMF-lån. Med modernisering menes at kravene skal være mer fokuserte og i tilstrekkelig grad tilpasset låntakerlandets behov. Moderniseringen skal oppnås ved å stille kvalifiseringskrav i forkant av eventuelt utlån i stedet for å stille krav underveis. Dette prinsippet skal være bygd inn i ordningen kalt Flexible Credit Line. (58) Men ettersom kvalifiseringskravene knyttet til Flexible Credit Line er relativt strenge har bare tre land fått lån gjen-nom denne mekanismen så langt, nemlig Mexico, Polen og Colombia. Disse landene er alle relativt stabile økonomisk, ikke hardt rammet av finanskrisen, og som noen har påpekt, også nære allierte av USA. (59) Den nye ordningen Extended Credit Facility (ECF) har blitt kritisert for å kun være et nytt navn på den gamle ordningen PRGF, med de samme skadelige betingelsene tilknyttet.

Policy Support Instrument (PSI) er et instrument som ikke bidrar med finansiering. (60) Det er skapt for land som vil at fondet offentlig uttaler at de støtter deres politikk, men som ikke vil ta opp lån. Råd som blir gitt fra instrumenter som PSI kan imidlertid oppfattes som kondisjonalitet av låntakerland. (61) Vurderinger fra norske utenriksstasjoner tyder på at IMFs engasjement er like aktivt ved et PSI-program, uten finansiering, som ved et finansieringsprogram. (62)

IMF og ansvarlig finansiering

Som med Verdensbanken har IMF også blitt kritisert for å ikke sette handling bak ord når det kommer til ansvarlig finansiering. Med hensyn til implementering mangler det fortsatt mye på sentrale kriterier som åpenhet og deltakelse. Mer informasjon blir nå lagt ut på nettsidene til IMF og siden 2004 har fondet offentliggjort dagsorden for styremøtene den kommende uka. I tillegg blir media orientert om diverse IMF-aktiviteter annenhver uke. De har et interaktivt system på internett som gjør at journalister verden over kan delta på orienteringene.

I Eurodad-charteret for ansvarlig finansiering vektlegges det at ansvarlig utlån bør innebære en åpen låneprosess hvor parlamentet og grupper som vil bli spesielt påvirket av lånet kan delta i debatten rundt låneopptaket. Dette har IMF blitt flinkere på, men det er tydelig at svært mye gjenstår da IMF fortsatt presser gjennom ødeleggende politikk i låntakerland som ikke er i samsvar med nasjonale utviklingsstrategier.

Norges rolle i IMF

Finansdepartementet har ansvaret for saker som gjelder Norges medlemskap i IMF og Norges politiske posisjoner. Norges Bank har hovedansvaret for den daglige kontakten med IMF, og rapportering til Finansdepartementet. Sammen med departementet lager Norges Bank forslag til norske synspunkt i saker som skal tas opp i IMF-styret. (63) Utenriksdepartementet, som er ansvarlige for Verdensbankssaker, har ingen formell innflytelse over Norges posisjon i IMF. Ifølge Kredittmeldinga 2008 samordner imidlertid Finans- og Utenriksdepartementet jevnlig enkeltsaker, og møter mellom representanter for institusjonene. I tillegg er det etablert en uformell konsultasjonsgruppe mellom de to departementene og Norges Bank, om internasjonale økonomiske finansielle og utviklingspolitiske spørsmål i forhold til IMF- og Verdensbankvirksomhet. Denne gruppa møtes vanligvis før møtene i IMFC og DC.

Avstanden mellom Stortinget og daglig forvaltning av IMF-politikk er mye større enn når det er snakk om saker som gjelder FN, Verdensbanken og NATO. Ifølge Kirkens Nødhjelp bygger ordningen på en oppfatning om at IMF fungerer som en global sentralbank og at det derfor er viktig å sikre en viss uavhengighet fra de folkevalgte. IMFs arbeidsområder har imidlertid utvidet seg siden 1944, og er i dag mye mer omfattende enn en global sentralbank. Da den har innflytelse på rammebetingelsene for utvikling i mange lavinntektsland og i mange tilfeller tar svært politiske avgjørelser, fremstår ordningen som utdatert. (64)

Norsk IMF-politikk

Ifølge Utviklingsmeldinga 2008-2009 (65) mener Regjeringen at IMF fortsatt bør ha en viktig rolle i arbeidet med å fremme økonomisk vekst og redusere fattigdom, men at det samtidig er rom for forbedringer. Det kommer fram at Regjeringen mener IMF må konsentrere seg om sine kjerneoppgaver, ikke stille krav om liberalisering eller privatisering ved inngåelse av låneprogram, og at fondet bør reformeres for å styrke dets legitimitet og effektivitet.

Norske bidrag gjennom IMF – hvor går pengene?

Ettersom IMF er et fond og ikke en bank, blir de norske bidragene kanalisert inn i institusjonen på en litt annen måte enn i Verdensbanken. For det første har ikke fondet påfyllingsrunder. Medlemsland fyller på med penger når fondet har behov for det.

Norges Bank foreslo derfor i mars 2009 at Norge skulle gjøre 30 milliarder kroner tilgjengelig som lån for IMF, slik at fondet skulle kunne bistå land som har kommet i økonomiske vansker på grunn av finanskrisen. (69) Det norske tilbudet ble deretter offentliggjort 28. mars 2009 i forbindelse med statsministerens deltakelse på toppmøtet i Chile om progressiv respons på finanskrisen. (70) Det var bare Norge, Canada og Japan som gjorde midler tilgjengelig for IMF i forkant av G20-møtet i april. Regjeringen foreslo i statsbudsjettet for 2010 at Norge fra 2010 til 2012 kan delta i eksisterende og nye låneordninger under IMF rettet mot lavinntektsland med kortsiktige betalingsbalanseproblemer innenfor en ramme på ca 50 millioner kroner. (71) Etter at IMF etablerte en låneordning for lavinntektsland med betalingsbalanseproblemer som følge av eksterne økonomiske sjokk, har Norge gitt tilsagn til ca 244 millioner kroner, i perioden 2006-2010.

Via IMF støttet Norge Africa Regional Technical Assistance Centres (AFRITAC), som gir opplæring og faglig bistand i omtrent halvparten av de afrikanske landene på områder som finansforvaltning, pengepolitikk, gjeldsstyring og sentralbanktjenester. Norge har støttet de afrikanske sentrene med 3 millioner kroner årlig i perioden 2002-2004 og 2006-2008. (72) Norge er også med på å finansiere teknisk assistanse gjennom en egen konto i IMF. (73)

I 2006 til 2009 tok Norge ansvar for å utføre hovedvekta av den faglige hjelpen som ble avtalt mellom sentralbanken i Malawi og IMF. Norges Bank stiller inntil to årsverk per år til disposisjon for sentralbanken i Malawi. Den faglige assistansen fra Norges Bank blir administrert av IMF, men finansiert av midler fra UD. IMF utvider
nå tilbudet sitt om teknisk assistanse med seks nye fond, og UD har vedtatt å støtte arbeidet mot hvitvasking og terrorfinansiering de nærmeste årene. (74)

Nordisk-baltisk gruppe

Som i Verdensbanken, er Norge også i IMF representert gjennom et styremedlem for en valgkrets som består av de fem nordiske og de tre baltiske landene. Norge har en stemmevekt på 0,77 prosent og den nordisk-baltiske valgkretsen har en stemmevekt på 3.44 prosent. Samordning av saker blant de nordiske og baltiske landene skjer i første rekke gjennom Den nordiske-baltiske monetære og finansielle komiteen (NBMFC). De norske medlemmene er finansråden i Finansdepartementet og visesentralbanksjefen. NBMFC har vanligvis møter to ganger i året.

Styrereferatene fra IMF er hemmelige, men styremedlemmene fra de nordisk-baltiske landene utarbeider halvårlige rapporter hvor de redegjør for arbeidet i gruppen og hvilke saker som har vært viktige for de ulike landene. I Norge blir rapportene publisert på nettsidene til Finansdepartementet og Norges Bank. (66)

Informasjon hentet fra rapporten "Norske interesser i de Internasjonale finansinstitusjonene".

Kilder:
40. Stortingsmelding 31 (2008-2009): Kredittmeldinga 2008. Kap. 6 Verksemda til Det internasjonale valutafondet
41. Stortingsmelding 31 (2008-2009): Kredittmeldinga 2008. Kap. 6 Verksemda til Det internasjonale valutafondet
42. NOU 1995: 5. Norsk sør-politikk for en verden i endring. Rapport fra Nord-Sør/Bistandskommisjonen
43. Stortingsmelding 13 (2008-2009): Klima, konflikt og kapital - Norsk utviklingspolitikk i et endret handlingsrom
44. Stortingsmelding 31 (2008-2009): Kredittmeldinga 2008. Kap. 6 Verksemda til Det internasjonale valutafondet
45. ibid.
46. Foreign Policy in Focus: www.fpip.org/fpiftxt/6422 (21.11.2009)
47. Stortingsmelding 31 (2008-2009): Kredittmeldinga 2008. Kap. 6 Verksemda til Det internasjonale valutafondet
48. Stortingsproposisjon nr 81 (2008-2009) Om samtykke til inngåelse av en avtale mellom Norges Bank og Det internasjonale valutafondet (IMF) om å stille nye lånemidler til disposisjon for IMFs generelle låneordninger
49. St.prp. nr. 47 (2008-2009) Om fullmakt til å stille statsgaranti for lån fra Norges Bank til Seðlabanki Islands
50. For mer info om styringen av IMF, se IMFs nettsider: www.imf.org/external/about/staff.htm#offices
51. G24- en gruppe av 24 utviklingsland i verden som koordinerer posisjoner på internasjonal utvikling og finans for å sikre seg at deres interesser blir tilstrekkelig representert i forhandlinger om internasjonal pengepolitikk.
52. Eurodads nettsider: www.eurodad.org/whatsnew/articles.aspx?id=3860 (15.12.2009)
53. Regjeringens nettsider: Utviklingsbankene (12.11.2009)
54. Stortingsmelding 31 (2008-2009): Kredittmeldinga 2008. Kap. 6 Verksemda til Det internasjonale valutafondet
55. Eurodad m.fl. 2009
56. IMFs nettsider: www.imf.org/external/np/exr/facts/concesslending.h... (15.12.2009)
57. Eurodad m.fl. 2009
58. IMFs nettsider: www.imf.org/external/np/pdr/fac/2009/032409.htm (15.12.2009)
59. Foreign Policy in Focus 17.09.2009
60. Bretton Woods Project: www.brettonwoodsproject.org/art-565313 (21.11.2009)
61. IEO 2007.
62. Stortingsmelding 31 (2008-2009): Kredittmeldinga 2008. Kap. 6 Verksemda til Det internasjonale valutafondet
63. ibid.
64. Kirkens Nødhjelps nettsider: http://www.kirkensnødhjelp.no/no/Aktuelt/Politisk-... (12.12.2009)
65. Stortingsmelding 13 (2008-2009): Klima, konflikt og kapital - Norsk utviklingspolitikk i et endret handlingsrom
66. Stortingsmelding 31 (2008-2009): Kredittmeldinga 2008. Kap. 6 Verksemda til Det internasjonale valutafondet
67. Intervju med visedirektør i nordisk-baltisk gruppe Jarle Bergo per e-post 4.11.09
68. Regjeringens nettsider: www.regjeringen.no/nb/dep/fin/aktuelt/nyheter/2009... (15.12.2009)
69. Norges Bank: www.norges-bank.no/templates/article73737.aspx (6.11.2009)
70. Innst. S. nr. 359 (2008–2009) Innstilling fra finanskomiteen om samtykke til inngåelse av en avtale mellom Norges Bank og Det internasjonale valutafondet (IMF) om å stille nye lånemidler til disposisjon for IMFs generelle låneordninger
71. Proposisjon 1 til Stortinget (2009-2010): Statsbudsjettet 2010. Beløp regnet ut ifra SDRs verdi i forhold til amerikanske dollar 24.11.2009
72. Stortingsmelding 31 (2008-2009): Kredittmeldinga 2008. Kap. 6 Verksemda til Det internasjonale valutafondet
73. Technical Assistance Subaccount to Support Macroeconomic and Financial Policy Formulation and Management
74. Stortingsproposisjon 1 (2006-2007) Statsbudsjettet 2007