IMF og Verdensbanken - ansvarlige långivere?

Gjentakende gjeldskriser

Ikke før hadde man klart å få hodet over vannet i å løse 80- og 90-tallets gjeldskriser i utviklingsland, så ble verden kastet ut i ny gjeldskrise – denne gangen i vestlige land. I disse dager ser land i Afrika sør for Sahara og andre utviklingsland igjen en rask økning i gjeldsbyrdene, etter at de fikk hjelp av Verdensbanken og det Internasjonale pengefondet til å komme seg ut av gjeldsklemma. Kanskje står vi på trappene til nye gjeldskriser i utviklingsland i de kommende årene. Mosambik har i så måte vært første land ut.

Syklusen av rask gjeldsvekst og påfølgende sprekk må brytes. Måten å forebygge framtidens gjeldskriser på er at utlånere opptrer som ansvarlige långivere, og at låntakerland opptrer som ansvarlige låntakere.

Overvåkning av gjeldssituasjonen

En måte å oppnå dette på er å forebygge gjeldskriser ved å overvåke lands gjeldsbyrder. Dersom et land allerede har lånt for mye penger, bør de ikke få låne mer. For å skape seg et bilde av hvilke land som har lånt for mye penger, eller akkurat passe mengde penger, bruker IMF og Verdensbanken et rammeverk som heter Debt Sustainability Framework og et tilhørende monitoreringsverktøy som heter Debt Sustainability Assessment. DSF og DSA er ment for å beskrive hvilke trekk ved en låntaker som bør få alarmklokkene til å ringe, og er en systematisk kartlegging av hvordan ulike låntakerland scorer på disse trekkene.

DSF og DSA er både viktige og nyttige verktøy, men bærer også i seg noen politiske fallgruver – noen ulemper man gjerne kunne vært for uten. Disse fordelene og ulempene skal vi se nøyere på i det følgende.

Fordelene med DSF og DSA er at man har en omfattende sammenfatning av gjeldssituasjonen i ulike utviklingsland. IMF kartlegger blant annet hvor mye gjeld hvert enkelt land har som andel av brutto nasjonalprodukt og hvordan de scorer på ulike målinger av politisk styresett som kan medvirke til, eller forebygge, gjeldskriser.

Å ha denne informasjonen tilgjengelig gjør IMF og Verdensbanken bedre rustet til å ta gode avgjørelser på om land bør få låne mer penger, eller om de allerede har tatt seg vann over hode. Det hender at land kan være overoptimistiske på egne vegne og antar at de kan betjene større gjeldsbyrder enn det de i realiteten kan. Når land befinner seg i startgropen av en gjeldskrise hender det de ber om mer lån for å refinansiere gamle lån som snart går ut på dato, eller ønsker å låne penger for å finansiere offentlige utgifter som de i realiteten ikke lenger er i stand til å betale. Det sistnevnte gjaldt for mange Europeiske land i tiden rett etter finanskrisen startet i 2008.

Det kan også være slik at land er sårbare for makroøkonomiske endringer utenfor deres kontroll. Slike eksempler kan være fall i råvarepriser eller økning av renter på lån utstedt i amerikanske dollar. Sårbarhet for slike eksterne sjokk landet ikke selv har kontroll over er også en viktig del av en gjeldsbærekraftsanalyse.

Dersom et land allerede er i en høy fare for gjeldskrise, kan de nektes ytterligere lån. IMF og Verdensbanken har også en ambisjon om at andre utlånere, som for eksempel private banker, skal benytte seg av DSA’ene i sin vurdering av om det er forsvarlig å låne penger til et gitt land. Slik ønsker IMF og Verdensbanken at DSA skal skape ansvarlig långivning også utenfor deres vegger.

Godt styresett som mål på gjeldsbærekraft?

Alt dette høres vel og bra ut, men dessverre er det enkelte aspekter ved DSF og DSA som ikke er like gunstige. IMFs DSA benytter seg av Verdensbankens datasett Country Policy and Institutional Assessment (CPIA). CPIA måler ulike aspekter ved et lands styresett. Om et land scorer positivt eller negativt på et aspekt avhenger av i hvilken grad landet har politiske institusjoner og policyer som stemmer med Verdensbanken og IMF politiske overbevisninger. Dersom et land føyer seg etter Verdensbanken og IMFs krav om politisk reform, og implementerer disse politiske endringene på en god måte, vil de score høyt på Verdensbankens CPIA-måling. CPIA-gjennomsnittet for hvert land brukes deretter i vurderingen av hvor store gjeldsbyrder et land kan påta seg, og fortsatt ha en bærekraftig gjeldsbyrde. I følge IMF og Verdensbanken vil land som har en høy CPIA-score, altså et godt politisk styresett, kunne tåle høyere gjeldsbyrder, enn land med dårlige politiske styresett.

Problemet er at «godt» og «dårlig» styresett kan være svært subjektive størrelser. De ulike aspektene ved politisk styresett som IMF og Verdensbanken måler har ikke alltid en sammenheng med et lands evne til å betjene statsgjeld. IMF og Verdensbankens krav om politisk reform kritiseres av enkelte for å være en ubetimelig inngripen i et lands statssuverenitet og befolkningens rett til å bestemme styresett og politiske prioriteringer i eget land. Krav om privatisering og liberalisering av handelsregler er notoriske eksempler på krav IMF og Verdensbanken stiller til land i bytte mot lån og bistand. Politiske krav som ofte har svært lite å gjøre med hvor godt et land vil kunne betjene sin statsgjelds i framtiden; eller krav det i alle tilfelle er omdiskutert hvorvidt har en positiv effekt på lands gjeldsbetjeningsevne og -bærekraft.

Revisjon av rammeverket

SLUG mener at Det internasjonale pengefondet og Verdensbankens gjeldsbærekraftsanalyser ikke burde inneholde disse svært omdiskuterte politiske variablene, og heller hold seg til de målingene som konkret handler om gjeldsbetjening. CPIA-datasettet har for eksempel tre indikatorer som er svært relevante: 1) styresettets evne til å minimere budsjettrisikoer og langtidsgjeldsbærekraft 2) om landet har eksterne revisjoner av offentlige budsjetter og gode finansielle rapporter for bruk av offentlige midler og 3) måling av transparens, ansvarlighet og korrupsjon i offentlig sektor. Kanskje ville det beste være å kun innlemme disse tre aspektene ved landets styresett i gjeldsbærekraftsanalysen, ved siden av lands gjeldsbyrder som andel av brutto nasjonalprodukt og som andel av offentlige midler.

I disse dager undergår DSF en revisjonsprosess. SLUG har, sammen med flere internasjonale organisasjoner, allerede sendt inn en rekke innspill som kan leses her. Forhåpentligvis vil IMF og Verdensbanken ta til seg innspillene fra sivilsamfunn og konsentrere seg om de politiske aspektene ved et land som er mest relevante for landets evne til å nedbetale gjeld, også i framtiden.