2021 oppsummert

Allerede ved inngangen til pandemien var den statlige gjelden rekordhøy globalt. Aldri før hadde den vært høyere i fredstid. Fordi man visste hvilke økonomiske utfordringer pandemien skapte, skjønte man også hvilken risiko pandemien brakte med seg i form av statlige gjeldskriser. Verdens rikeste land var dermed raske til å etablere systemer for å dempe effekten av det.

Disse systemene gjør imidlertid ikke nok, og preges tydelig av at det var kreditorene alene som etablerte dem. Når vi ser tilbake på 2021, kommer trenden hvor utlåners interesse får gå foran grunnleggende menneskerettigheter fort til syne. Slik skal det ikke være. Som FNs uavhengige ekspert på gjeld og menneskerettigheter skrev i høstens rapport: Den globale gjeldsarkitekturen må endres, og menneskelig velferd og verdighet må plasseres i sentrum. Det har vi jobbet for i 2021, og skal fortsette å jobbe for i året som kommer.

Her er en oppsummering av noen av årets viktigste overskrifter:

1. G20s system for betalingsutsettelse ender uten en erstatning i sikte

Når 2021 slutter, ender også G20s Debt Service Suspension Initiative (DSSI). Systemet ble etablert i april 2020, og gir betalingsutsettelse til en avgrenset gruppe gjeldstyngede land. I april 2021, ett år senere, ble det bestemt at systemet skulle forlenges og vare ut året. G20 var da tydelig på at det var siste forlengelse.

Selv om betalingsutsettelse er å skyve problemet foran seg heller enn å løse det, konfronteres vi med et sentral dilemma når DSSI avsluttes: Det finnes ingen systemer som sikrer at land i gjeldskrise slipper å betjene gjelda samtidig som de er i, eller forsøker å løse, gjeldskrisen.

DSSI kan kritiseres for å være lite effektivt: I 2020 ble bare 3,65% av all statlig gjeldsbetjening fra utviklingsland utsatt som følge av deltakelse i moratoriet – en dråpe i havet. Initiativet er også begrenset til de 74 landene som kvalifiserer for støtte fra Verdensbankens International Development Association (IDA). Dette gjør at mange mellominntektsland med store gjeldsproblemer faller utenfor eksisterende internasjonale gjeldshåndteringsinitiativer.

Når DSSI avsluttes, forsvinner muligheten for betalingsutsettelse også for landene i G20s system for reforhandling av statlig gjeld. Selv om DSSI forsvinner, er problemene som motiverte G20 til å etablere det, like aktuelle: Global statlig gjeld er fortsatt rekordhøy, og pandemien truer med å utløse nye gjeldskriser. IMF tar derfor til orde for at et automatisk moratorium må innlemmes i systemet for land som ber om gjeldsbehandling.

2. G20s rammeverk for håndtering av statlig gjeldskriser haster ingen

I november 2020 etablerte G20 Common Framework for Debt Treatments Beyond the DSSI (Common Framework). Mens DSSI aldri var ment som en varig løsning, er dette tanken bak rammeverket for reforhandling av statlig gjeld.

Rammeverket er ineffektivt, lite konkret og styrt av kreditor-interesser. I 2021 har argumentet mot kritikk av rammeverket vært at man må se hvordan systemet løser gjeldskrisene til landene som har søkt om reforhandling, før man konkluderer.

Det er imidlertid ikke for tidlig å konkludere med at systemet virker for tregt. Når land søker om å reforhandle sin statlige gjeld gjennom rammeverket, er første steg å etablere en komite bestående av landets viktigste kreditorer. Etter snart ett år, har fortsatt bare 2 av 3 land fått en slik komite. For Zambia – det første landet til å havne i gjeldskrise etter pandemien – har en kreditorkomite igjen å melde sin ankomst.

Tregheten gjør også lite for å sikre rettferdighet: Når gjeldskriser drar ut, er det befolkningen som bærer den største kostnaden.

3. SDRs: IMFs forsøk på å booste global likviditet

Pandemiens nedstengninger krymper økonomien, samtidig som sårbarheten den skaper øker behovet for offentlige tjenester. Land med høy gjeld mangler det finansielle handlingsrommet til å møte denne utfordringen. Når statlige inntekter og BNP krymper på samme tid som gjelden forblir den samme – eller betalingsbyrden øker som følge av rentehevinger – øker gjelden relativt til landets økonomi. På toppen av denne relative gjeldsøkningen har mange gjeldstyngede land måttet finansiere krisetiltak med ytterligere låneopptak på toppen av ikke-bærekraftig statlig gjeld.

For å motvirke denne tendensen kom IMF i august 2021 med en ny utstedelse av deres Special Drawing Rights (SDRs). Sist dette skjedde var under håndteringen av den globale finanskrisen som startet i 2008. Utstedelsen er et forsøk på å gi land et større økonomisk handlingsrom.

SDRs er ikke faktiske penger, men et løfte om det – skulle land trenge det. Rettigheten til å trekke ut penger kan også brukes som sikkerhet på nye lån.

Utstedelsen ble fordelt mellom medlemslandene etter hvor mye de bidrar med i IMF. Dette betyr at de som allerede har mye, fikk mest, og de som har lite, fikk minst. Av 650 milliarder dollar, gikk rundt 400 milliarder til rike land, 230 milliarder til mellominntektsland og 20 milliarder til lavinntektsland.

Mens mange rike land ikke trengte disse midlene, trengte de fleste mellom-og lavinntektslandene mer enn de fikk. Derfor oppstod en debatt om rike land kunne gi videre, eller re-kanalisere, sin andel. Denne debatten har så langt ikke ført frem til om omfordelende tiltak.

Det opprinnelige forslaget om å re-kanalisere “overskudd-SDRs” fra rike land til lav- og mellominntektsland er i stedet blitt til et forslag om at rike land skal låne videre opp mot 100 milliarder dollar. Viderelån, i motsetning til rekanalisering, skaper ytterligere gjeldsbyrder for allerede gjeldstyngede land, og er ikke en god løsning på utviklingslands likviditets- og solvensproblemer i kjølvannet av pandemien.

4. Klimafinansiering: Et linjeskifte i norsk politikk

Målet om å skaffe 100 milliarder dollar i klimafinansiering innen 2020, ble ikke nådd. Mens dette debatteres, publiserte Oxfam en rapport som viste at kun en liten andel av de 70 milliardene man skaffet, var ren gavebistand. Målet om 100 milliarder dollar skulle demonstrere at rike land tok ansvar for deres historiske bidrag til klimakrisen. Siden lån er penger som skal betales tilbake, er det ikke å ta ansvar. Lån rapport som klimafinansiering er å be andre betale for skade man selv har skapt.

Til nå har Norge kun rapportert gavebistand inn mot 100 milliardersmålet. I år har det imidlertid kommet signaler om at dette vil endres: I tiden framover vil både investeringer, lån og mobiliserte private investeringer kunne telle inn mot Norges rapportering. Det er skuffende om vi ser et slikt linjeskifte i norsk klimapolitikk.

Landene som i størst grad sliter med klimaendringene, sliter ofte også med høy gjeld. Nye lån i en slik kontekst kommer på toppen av allerede ikke-bærekraftige gjeldsbyrder, og øker sjansen for nye gjeldskriser. Statlige gjeldskriser vil i neste instans innskrenke staters evne til å investere i grønn infrastruktur. Gjeldskriser og klimakrise må løses i fellesskap dersom verden skal sikre et tilstrekkelig statlig økonomisk handlingsrom til investeringer både i det grønne skiftet og velferd det kommende tiåret.