GJELDSKRISER OG COVID-19: Korleis få private kreditorar til å bidra til kriseløysing

Covid-19 krisa har ført til ei enorm auke i offentlege utgifter for statar over heile verda. Samstundes har krisa førd til ein nedgang i offentlege inntekter fordi samfunnet har blitt stengd ned for å få kontroll på pandemien. Utviklingsland og framvaksande økonomiar er hardt ramma og opplever ein drastisk reduksjon i inntekter grunna nedgang i handel, ein kollaps i råvareprisane, og nedgang i turisme. Dei økonomiske utsiktene er dystre, og det er spådd at ei rekkje låg og mellominntektsland står i fare for å misleghalde betalingspliktene sine dei neste 12 månadane og no er på veg inn i ei gjeldskrise. Etter at Afrikanske land hadde mottatt gjeldsslette gjennom HIPC programmet i 2008 utgjorde landa på kontinentet sin gjeldsbyrde 32% av BNP. I 2019 hadde gjeldsnivået nesten dobla seg og utgjorde kring 57,6 % av BNP (estimat). Det er vidare estimere at om Afrikanske land skulle implementere like store finansielle stimuleringspakker som dei største EU-økonomiane har gjort så langt i samband med Covid-19, så vill gjeldsnivået deira ha auka til kring 85% av BNP. Ei rekkje utviklingsland og framvaksande økonomiar er no stilt overfor eit vanskelege dilemma: dei må velje mellom å prioritere utgifter til helsetenester og sosial tryggleik for å redde liv, eller bruke knappe ressursar på å betale uteståande gjeldsplikter.

Internasjonalt Initiativ for gjeldssuspensjon - DSSI

15. April 2020 annonserte G20 at dei i samarbeid med Verdsbanken ønskja å hjelpe utviklingsland som hadde store gjeldsbyrder i deira kamp mot Covid-19. Dei sette i gang eit initiativ for mellombels gjeldssuspensjons, The Debt Service Suspension Initiative (DSSI). DSSI gjer at eit låntakarland kan bruke ressursane som eigentleg skulle gått til å betale ned på gjeld til å kjempe mote dei negative konsekvensane av Covid-19. DSSI er eit viktig bidrag som vil hjelpe gjeldstynga utviklingsland i deira kamp mot Covid-19, men det er langt ifrå nok. Ein av dei største svakheitene med DSSI er at initiativet berre omfattar gjeld til andre statar og ikkje multilaterale og private kreditorar.

I etterkant av den globale finanskrisa som starta i 2008, har låg- og mellominntektsland i aukande grad tatt opp gjeld frå private kreditorar. Dei siste ti åra har Afrikanske land i aukande grad tatt opp lån ved å utstede stasobligasjonar i utanlandsk valuta (såkalla Eurobonds). Verdsbanken viser at kring 49% av all gjeld som vart tatt opp i perioden 2012-2017 var gitt på ikkje-kommersielle vilkår (såkalla «concessional lending»). Dette var ein nedgang samanlikna med perioden 2002-2007, der heile 58% av gjeldsbyrda utgjorde ikkje-kommersiell lån. Det er altså viktig at også private kreditorar bidreg for at ein gjeldssuspensjon skal kunne frigjere nok ressursar til kampen mot Covid-19.

Spørsmålet er kva andre moglegheiter gjeldstynga låg- og mellominntektsland har til å suspendere nedbetaling av gjeld til private kreditorar i samband med covid-19.

Frivillige bidrag

I nasjonale rettssystem fins det konkursreglar som bidreg til å løyse problema til private selskap som hamnar i økonomisk krise grunna gjeldsproblem. Slike reglar fordeler tap mellom låntakaren og dei ulike kreditorane. Det finnes ingen liknande reglar som bidreg til å løyse statar sine gjeldsproblem, korkje i nasjonale eller internasjonal rett.

Gjeld som eit land har til private kreditorar er i utgangspunktet ein kontrakt mellom dette landet og kreditoren, og denne kontrakten er regulert av nasjonal rett. Når ein stat opplever gjeldsproblem må landet ta kontakt med alle dei ulike kreditorane sine og be om å få reforhandle lånekontrakten dei har. Ei slik reforhandling kan til dømes innebere kutt i hovudstol (opphavleg lånebeløp), lågare rente, forlenga løpetid på lånet eller betalingsfrie periodar. Baksida av denne forma for krisehandtering er at reforhandling av statlege låneavtaler er frivillig. Om kreditoren ikkje ønskjer å redusere sitt opphavlege krav mot låntakarlandet, kan han nekte.

Institutt for Internasjonal Finans (IIF), ein interesseorganisasjon for mellom anna kreditorar som investerer i statsgjeld, uttrykte si støtte til DSSI-initiativet og kom med eit eige initiativ. Dette initiativet bestod i forslag til vilkår for korleis private kreditorar kunne bidra til gjeldssuspensjon på like vilkår som DSSI. IIF sitt initiativ er frivillig for private kreditorar og det er til no særs lite som tyder på at private kreditorar er villige til å bidra til ein gjeldssuspensjon for å bidra i kampen mot Covid-19.

Som skildra over er målet med DSSI at gjeldstynga land skal kunne bruke pengane dei eigentleg skulle ha brukt til å betale ned på gjeld til å handtere krisa knytt til covid-19. Når private kreditorar ikkje bidrar til gjeldssuspensjonen, er det fare for at midlane som er frigjorte går i lomma på desse private kreditorane. For å nøytralisere denne risikoen, har tre statsgjeldsekspertar føreslått å etablere ein såkalla sentral kredittfasilitet, Central Credit Facility (CFF) hjå ein internasjonal utviklingsbank. Ideen er at gjeldstynga land skal kunne etablere ein konto, til dømes hjå Verdsbanken, der dei kan sette inn renter dei skuldar private kreditorar i den perioden gjeldssuspensjonen gjeld. Den totale summen av desse rentene vil deretter bli reinvestert for å finansiere utgifter knyta til landet sin kamp mot Covid-19. I staden for å få renter direkte frå låntakarlandet vil dei private kreditorane få renter frå låntakarlandet sin kredittfasilitet. Fordi denne kredittfasiliteten er oppretta av ein internasjonal långivar som Verdsbanken, vil kreditoren sitt rentekrav vere sikrare enn elles. Ein kan seie at dei private kreditorane i dette tilfelle nyt godt av at Verdsbanken er ein långivar som låntakarland alltid vil prioritere å betale først, om det opplever betalingsproblem (de facto prioritet). Gjeldsekspertane som har utforma dette forslaget understrekar likevel at det vil vere frivillig, men håpar at kredittfasiliteten vil gjere at kreditorane blir overtydde om å bidra fordi dei kjenner seg trygge på at dei vil få att pengane sine i framtida.

Forslaget har fått ein god del merksemd i media og blant akademikarar, men dessverre har ikkje internasjonale institusjonar som IMF, Verdsbanken eller G20 gått vidare med å etablere ein slik kredittfasilitet enda.

Kontraktar - samhandlingsklausular

Såkalla samhandlingsklausular, eller Collective Action Clauses (CACs), er kontraktklausular som gjer at eit kvalifisert fleirtal av kreditorane kan binde mindretalet til å akseptere at det blir gjort endringar i lånevilkåra, slik som til dømes å innfør ein gjeldssuspensjon. CACs er i dag det viktigaste verktøyet ein har for å løyse gjeldskriser og hindre at mindretalskreditorar nektar å støtte opp om endringar i dei opphavlege lånevilkåra i ein krisesituasjon. Bruken av CACs er støtta av både G20 og IMF.

Det er likevel mange utfordringar knytt til CACs. Særleg har ein sett at minoritetskreditorar kan kjøpe opp nok statsgjeld til å blokkere vedtak om endringar av lånevilkår (hindre eit kvalifisert fleirtalsvedtak). Då Hellas i 2012 restrukturerte gjelda si klarte dei ikkje å oppnå det fleirtalskravet som gjeld for CACs i engelsk rett. Kor vanskeleg det er å binde mindretalskreditorar som ikkje vil bidra til ei kriseløysing som er støtta av fleirtalet kjem an på korleis den spesifikke CAC-klausulen er formulert, og særleg kor høgt fleirtalskravet er. I tillegg er det langt frå alle statsobligasjonar som inneheld CACs. IMF har undersøkt kor vanleg det er å implementere CACs i statlege låneavtalar og konkluderer med at det framleis vil ta tid før desse kontraktsklausulane er implementert i alle statsobligasjonar, og dermed får full verknad.

Nasjonal lovgiving

Det er også mogleg å vedta nasjonal lovgiving for å tvinge private kreditorar til å godta mellombels gjeldssuspensjon. Forskarar ved Engelske Universitet har i samarbeid med Jubilee UK utarbeida eit Engelsk lovforslag der gjeldstynga land ved behov skal kunne be om gjeldssuspensjon. Lovforslaget inneber at private kreditorar ikkje vil kunne tvangsfullbyrde eit krav om misleghald av betalingsplikt i Engelske domstolar eller i voldgiftdomstolar som baserar sine vedtak på Engelsk rett. Det er viktig å understreke at den føreslegne lovgivinga om gjeldssuspensjon ikkje vil frita låntakarlandet frå betalingsplikta, men gi landet ei mellombelse pause frå nedbetalinga av gjelda si for å handtere den pågåande krisa.

Gjeldssuspensjonen føreslått av G20 (DSSI) dekkjar som nemnd bilaterale lån (lån mellom statar) til 43 gjeldstynga land. Desse 43 landa har også ein mengde privat gjeld i statsobligasjonar. Omlag 90% av uteståande privat gjeld til desse landa er underlagt Engelsk rett. Sjølv om det kan vere tilfelle der private kreditorar kan gå til søksmål i andre land, vil det å starte med nasjonal lovgiving i Engelsk rett vere eit effektivt tiltak på kort sikt.

Resolusjon frå FNs tryggingsåd

I 2003 vedtok FNs Tryggingsråd Resolusjon 1483, som gjorde at Irak sine kreditorar ikkje kunne tvangsfullbyrde sine uteståande fordringar (gjeldskrav) mot den Irakiske staten. Det vil seie at resolusjonen verna Irak mot at kreditorane kunne løyse inn sine uteståande gjeldskrav mot å ta beslag i Irak sine eigedelar og inntekter. Vedtaket frå Tryggingsrådet kom rett etter at regimet til Sadam Hussein hadde falt. Resolusjonen var fremma av USA og må sjåast i samanheng med USA og deira allierte sin krigføring i Irak, og deira ansvar for oppbygging av landet. Om Irak måtte halde fram med å betale ned på gamal statsgjeld ville oppbygginga av landet bli enda dyrare.

Tryggingsrådsresolusjonar er bindande for alle FN sine medlemsland, og nasjonale domstolar er dimed pliktige å følgje slike resolusjonar. Det vil også vere mogleg å følgje denne framgangsmåten i samband med covid-19. I ekstreme situasjonar som trugar fred- og tryggleiksituasjonen i verda kan Tryggingsrådet, med bindande effekt for alle land som er FN medlemmar, vedta eit gjeldsmoratorium for gjeldstynga land som sårt treng ekstra ressursar for å kjempe mot dei negative konsekvensane av Covid-19.

Vegen vidare

Store delar av gjelda som låg- og mellominntektsland i dag betalar ned på går til private kreditorar. Dette er ressursar som mange land sårt treng til å handtere Covid-19 krisa. Om private kreditorar ikkje bidreg til ein gjeldssuspensjon er det fare for at pengane som er blitt gjort tilgjengelege gjennom DSSI vil bli brukt til å betale desse private kreditorane, og ikkje bidreg til kampen mot Covid-19 krisa. Som denne teksta viser er det fleire verktøy som kan sørgje for at private kreditorar i større grad bidrar til kriseløysing: Det kan vere frivillige ordningar som søkjer å overtyde private kreditorar til å bidra på frivillig basis, som ein kredittfasilitet under Verdsbanken, eller løysingar som tving private kreditorar til å bidra, som nasjonal lovgiving eller ein tryggingsrådsresolusjon. Det alle løysingane har til felles er at dei krev politisk vilje. Frem til no har det vore mangel på felles innsats, men her kan Noreg spele ei viktig rolle internasjonalt. Nasjonal lovgiving, og da særlig i England, vil kunne vere eit effektivt første steg i retning av å få private kreditorar til å bidra, i alle fall på kort sikt.