Behov for gjeldsreform skal man sikre menneskerettighetene

Oppsummert

Koronapandemien kastet verden ut i en ekstraordinær krise. På én og samme tid skulle stater håndtere en global og nasjonal helsekrise og en økonomisk krise utløst av lockdown, stillstand og økt behov for statlig innsats. Det var tidlig klart at pandemien, med økte utgifter og minkende inntekter, ville gjøre det vanskelig for mange land å betjene gjeld og dermed øke risikoen for en global gjeldskrise.

Tross pandemiens globale rekkevidde, har den truffet land svært ulikt. Det vil si, det har vært stor forskjell i hvordan land har hatt mulighet til å respondere. For land med høy og ikke-bærekraftig gjeld, har man blitt konfrontert med det velkjente dilemmaet: Skal man betjene gjeld eller beskytte befolkningens grunnleggende behov? Begge deler har man ikke råd til. Slik gjeldspolitikken er satt opp i dag, faller valget som regel på å betjene gjelda. At dette er en realitet for mange stater, danner bakteppet for rapporten.

Rapporten understreker at menneskerettighetene skal og bør gå foran utlåners krav om tilbakebetaling. Tross pandemien har gjort det tydelig hvorfor det er behov for å reformere den internasjonale finans-og gjeldsarkitekturen, er ingen av disse problemene nye. For å løse dem er det nødvendig med en strukturreform. I tillegg må ideen om hva som utgjør bærekraftig gjeld endres, slik at bare gjeld som kan betjenes uten at det går på bekostning av befolkningens grunnleggende rettigheter, regnes som bærekraftig. Sosial rettferdighet må stå i sentrum for alle gjeldsreforhandlinger.

Rapporten er delt opp i seks deler. Foruten innledning og konklusjon, dekker rapporten (1) effekten av koronapandemien på statlig gjeldsnivåer og lands sosioøkonomiske situasjon (s. 5-8), (2) historisk og folkerettslig bakgrunn/hensyn (s. 8-14), og (3) nødvendige deler av en fremtidig reform (s. 14-20). Tredje punkt dekker to av rapportens hoveddeler, henholdsvis del 4 og del 5. De handler i stor grad om det samme: Del fem er ligner en oppsummert liste av del 4, som går i dybden av sentrale hensyn i en fremtidig reform.

Plikten til å sikre menneskerettighetene og mangler ved tidligere reformer

Mangelen på regler som sørger for at gjeldskriser løses på en effektiv og regelbunden måte, gjør at man ofte kaller den internasjonale gjeldsarkitekturen et «ikke-regime» eller «ikke-system». Ved å sørge for at de sterkeste får bestemme (altså kreditorene) svekker mangelen på regler statenes evne til å oppfylle befolkningens grunnleggende rettigheter. Rammene for dagens system for håndtering av statlige gjeldskriser er satt av kreditorene, som har økonomiske interesser av å lempe kostnadene av en krise over på låntaker. Tross har bidratt til krisa gjennom uansvarlig långivning, får de pengene sine tilbake.

Sammenhengen mellom høy statsgjeld og svekket vern av menneskerettighetene er noe mange aktører i flere år har uttrykt bekymring for. Blant annet har FNs menneskerettighetsråd understreket «the primacy of human rights over debt-service» (s. 10). I tillegg har ECOSOC, FNs økonomiske og sosiale råd, understreket plikten stater har «of taking steps to make use of the maximum of available resources to achieve progressively the full enjoyment of all rights in the Covenant» (s. 8-9).

Et viktig poeng rapporten gjør er at utviklingsland opplever økte kostnader og vanskeligheter med å skaffe tilstrekkelig finansiering på grunn av strukturelle forhold i den globale politiske økonomien, og ikke bare nasjonal korrupsjon eller «failure to manage funds [and] prolific management of public finances» (s. 12). Når utviklingsland begynte å låne på det private markedet, ble de i økende grad eksponert for svingningene i den internasjonale økonomien samt politiske avgjørelser i det globale nord. En viktig årsak til at mange utviklingsland hadde rekordhøy gjeld før pandemien, er måten rike land håndterte finanskrisen. Når oppfattelsen av umiddelbar krise nå dempes i det globale nord og den aktive krisepolitikken disse landene har ført for å holde renta nede og penger billig, avvikles, vil gjelda i sør «automatisk» bli langt vanskeligere å betale tilbake.

Rapporten gjør det klart at mens det i begynnelsen av pandemien virket som om økt bekymring for global gjeldskrise skapte mulighet til reell endring, har ingen av de nye løsningene sørget for dette. Oppsummert argumenterer den for at gjeldspolitikken siden pandemien har vært preget av «[s]trong rhetoric but weak reforms» (s. 12). Dagens håndtering av statlige gjeldskriser er fortsatt utilstrekkelig. Særlig alvorlig mener rapporten at mangelen på regler som sikrer at alle parter i et låneforhold samarbeider i tråd med «a uniform set of principles and standards» er (s. 14).

Den nødvendige reformen

For å forebygge samt håndtere statlige gjeldskriser på en effektiv, rettferdig og regelbunden måte, er det derfor nødvendig å endre den internasjonale finans-og gjeldsarkitekturen. Dette begrunnes blant annet i at dagens systemet låser stater i situasjoner hvor de ikke kan oppfylle plikten til å tilgjengeliggjøre mest mulig ressurser til oppfyllelse av menneskerettighetene.

Rapporten legger til grunn at den nødvendige reformen må ha to overordnede mål: (1) forebygge fremtidige gjeldskriser og (2) sikre håndtering av eksisterende kriser hvor oppfyllelse av menneskerettighetene står i sentrum. Rapportens fjerde del (s. 14-18) utdyper syv sentrale hensyn som inngår i disse to målene:

1. Å respektere samt sikre oppfyllelse av menneskerettighetene krever at statene har tilgjengelige ressurser for å satse på nettopp dette (s. 14). Det finnes allerede vedtatte prinsipper som kan guide stater i hvordan man kan prioritere menneskerettighetene over gjeldsbetaling. Disse må brukes. Rapporten argumenterer at:

«No reform of the international debt architecture would be effective, fair, sustainable and coherent if it does not incorporate, from the start, as its main objective, the well-being and dignity of people, particularly of those who experience discrimination, poverty and neglect» (s. 14)

2. Det finnes mange hull i den eksisterende gjeldsarkitekturen som gjør at blant annet såkalte gribbefond kan tjene profitt på å sabotere staters utvikling og mulighet for bærekraftig gjeldssituasjon. Lovverk som hindrer slike søksmål er viktig.

3. Kriserammede land må sikres tilgang til ressurser som kan fungere som buffer i krisesituasjoner og sikre likviditet. Erfaring fra rikere land viser at økonomiske kriser kan unngås om dette er på plass. Slik rapporten argumenterer: «[t]his should not be the privilege only for the few, rather it is the need of States across income groups to protect and promote human rights» (s. 16).

4. Det internasjonale pengefondets (IMF) allokering av såkalte SDRs (Special Drawing Rights) bidrar til å sikre likviditet, men på grunn av hvordan det fordeles mellom medlemsstatene er det ikke nok for å imøtekomme sårbare lands behov. I debatten om hvordan rike lands SDRs kan «reallokeres» til sårbare land, argumenterer rapporten for at IMF verken bør eller trenger å være eneste arena.

5. Kredittvurderingsbyråer utøver enorm innflytelse på forventninger i markedet, og på avgjørelsene både private og offentlige aktører når de skal investere. Tidligere kriser har demonstrert hvor skadelige denne innflytelsen kan være, og denne rapporten gjentar det sentrale argumentet fra forrige rapport som kalte for en reform av kredittvurderingsbyråene.

6. I dag opererer de sentrale finansinstitusjonene med en forståelse av «bærekraftig gjeld» som ikke har statenes evne til å ivareta befolkningens grunnleggende behov som et vilkår. Ingen gjeld kan regnes som bærekraftig om gjeldsnedbetaling skjer på bekostning av disse.

7. Det er nødvendig å sikre økt åpenhet rundt og innsikt i statlig gjeld. «People have a right to fiscal information» (s. 18). Økt åpenhet er nødvendig både for å forebygge og løse gjeldskriser. Det må legges til rette for en offentlig og informert samtale om statlig gjeld, og særlig må grupper som historisk har vært marginalisert og utestengt fra slike samtaler inkluderes.

Når en gjeldskrise inntreffer, understreker rapporten at det er nødvendig at tre elementer er på plass. For det første må alle betalinger til alle kreditorer stanses, og dette ‘gjeldsmoratoriet’ må gjelde like lenge som krisen vedvarer. For det andre må alle land som er i gjeldskrise eller sliter med høy gjeld ha tilgang på ressurser som sikrer likviditet, uten andre krav enn de som sikrer åpenhet og ansvarlighet. For det tredje må punkt en og to legge til rette for betydelig og meningsfull gjeldsslette og restrukturering.

Rapporten argumenterer for at et sentralt problem med dagens system er at det bygger på frivillig deltakelse. I tillegg til å sikre deltakelse fra alle kreditorer, må reformen:

• Skape en demokratisk og inkluderende gjeldsarkitektur. Dette innebærer at forhandlingene legges under et uavhengig organ. Dette utelukker kreditorstyrte forum , «which by design are unable to account for the needs of the debtor population» (s. 18-19).

• Unngå innstrammingspolitikk (på engelsk ‘austerity politics’) som krav for krisehjelp. Slik politikk frigjør midler til å betale tilbake kreditorer, men bremser økonomisk vekst og fratar befolkningen essensielle tjenester og sosial beskyttelse (s. 19).

• Etablere en multilateralgjeldshåndteringsmekansime. FN bør spille en ledende rolle (s. 19).

• Sikre at land i gjeldskrise eller med ikke-bærekraftig statsgjeld får reell gjeldsslette. For mange land er det ikke nok å utsette betalingsfrister eller rydde i lånene (restrukturering). For disse må deler av gjelda slettes, skal man komme tilbake på et spor hvor gjelda kan betjenes samtidig som man har råd til å finansiere sentrale offentlige tjenester (s. 19-20)

• Sikre at land har en rett til å restrukturere gjelden sin, slik at de kan frigjøre mest mulig ressurser til oppfyllelse av menneskerettighetene (s. 20)

• Stanse ulovlig kapitalflyt, altså penger som forsvinner i, blant annet, korrupsjon og skatteunndragelse. Tiltak som adresserer dette er viktig for å sørge for at land ressursene de trenger for oppfylle menneskerettighetene, utviklingsmål og et bærekraftig klima (s. 20).

Konklusjon

Menneskerettigheter trumfer alltid kreditorkrav, og for å sikre at dette blir en realitet trengs en reform av den internasjonale finans-og gjeldsarkitekturen. Reformen må sikre at menneskerettighetene står i sentrum for alle avveininger, og håndtere de strukturelle årsakene til hvorfor land havner i gjeldskrise.

Som lederen for Save the Children, Kevin Watkins, har sagt: “[W]hen the claims of creditors threaten the rights of children, there is only one choice to be made, and that is the choice to defend child right” (sitert i rapporten, s. 8).