Gjeldshåndtering etter korona

Innledning

Koronakrisen har brakt spørsmål om statsgjeldskriser og hvordan vi løser dem tilbake i fokus. For å finansiere krisehåndteringen har stater pådratt seg store budsjettunderskudd. Samtidig som utgiftene har skutt i været, har inntektene bremset opp. Til sammen har dette forverret gjeldssituasjonen globalt. Gjeldsbyrder som var store allerede før pandemien, er blitt enda større og vanskeligere å betjene. I rapporten gir Ellmers en konkret oversikt over den globale gjeldssituasjonen, samt en gjennomgang av nye og gamle forslag til gjeldshåndteringsmekanismer. Et særlig fokus rettes mot G20s to initiativ DSSI og ‘Common Framework for Debt Treatments’, som han argumenterer har gjort lite for å bidra til varige løsninger. Avslutningsvis i rapporten, på s. 9-11, gis en oversikt over viktige datoer og muligheter for politisk handling ut året. Her diskuterer Ellmers også hvorvidt gjeldsslette står på agendaen til de ulike møtene, og demon hvordan det kan knyttes opp til nærliggende temaer som klimakrise.

Del 1. Den globale gjeldssituasjonen etter korona

Utgangspunktet for rapporten er hvordan pandemien har bidratt negativt til den globale gjeldsutviklingen. Særlig problematisk er situasjonen for mange utviklingsland som for å finansiere budsjettunderskuddene har tatt opp nye og flere lån fra utenlandske kreditorer. Lån holdt i utenlandsk valuta er problematisk blant annet fordi hjemlige sentralbanker har færre virkemidler for å lette på gjeldsbyrden – slik gjeld kan de betjene bare så langt valutareservene strekker til. I tillegg låner utviklingsland som regel med høyere rente enn rike land, noe som også har vært tilfellet under pandemien. I fortsettelse av dette argumenterer Ellmers for at en av hovedutfordringene under pandemien har vært høye kostnader ved gjeldsnedbetalinger. 62 land brukte i året som var mer midler på lån enn helsetjenester, og mange måtte prioritere kreditorkrav over menneskerettigheter – et forhold FNs menneskerettighetsråd har satt søkelyset mot.

Tross få land havnet i gjeldskrise i 2020, pekes det på hvordan denne trenden vil kunne snu i årene som kommer. I takt med at rike land trapper ned innsatsen for å holde styringsrenter nede, vil lån holdt i utenlandsk valuta bli dyrere å betale tilbake. Samtidig vil kuttpolitikken de fleste land planlegger skape en trangere økonomisk situasjon. I sum vil det skape en større risiko for statsgjeldskriser. Når man går fra oppfattelsen av umiddelbar økonomisk krise og påfølgende stimuleringspolitikk til en forståelse av å måtte returnere til ‘business-as-usual’ og innsparingstiltak vil lån bli vanskeligere – ikke lettere – å betale tilbake. Dermed står verden overfor en ny mulig bølge av gjeldskriser, om ikke bedre løsninger kommer på plass for å håndtere land i betalingsvansker.

Del 2. Gjeldsslette – eksisterende mekanismer og utfordringer

Eksisterende mekanismer for å håndtere statsgjeldskriser reflekterer at land låner fra en rekke ulike aktører, og at det ikke finnes en løsning som hjelper land i betalingsvansker å håndtere alle sine kreditorer samlet. I rapporten forklares det hvordan et lands samlede gjeld består av ulike type lån, kategorisert i henhold til hvem det er lånt av. Det skilles mellom (1) lån gitt av multilaterale aktører som IMF, Verdensbanken og regionale utviklingsbanker, (2) lån gitt gjennom bilaterale avtaler, dvs. mellom to stater, og (3) lån gitt av private aktører. Hver type aktør har sin måte å håndtere betalingsvansker, og hver av disse løsningene har klare utfordringer. Rapporten vektlegger hvordan multilaterale aktører sjeldent gir gjeldsslette fordi de forstår seg selv til å ha en særegen status blant kreditorene, hvordan tradisjonelle mekanismer tilknyttet bilaterale lån utfordres av kritikk og tilveksten av nye kreditorer, og hvordan det ikke finnes mekanismer for å tvinge private aktører til å delta i gjeldsforhandlinger. Sistnevnte forstås som en særlig utfordring sett i lys av at private kreditorer står for stadig større andeler av lands samlede gjeld.

Et særlig fokus rettes mot hvordan G20 – det sentrale globale forumet for økonomisk samarbeid – har foreslått å håndtere gjeldsproblemene som forverres i kjølvannet av pandemien. Dette består av to initiativ: Debt Service Suspension Initiative (DSSI) fra april 2020, og Common Framework on Debt Treatments beyond the DSSI fra november 2020. Mens førstnevnte var ment å gi land med behov muligheten til å utsette nedbetalinger på lån og dermed kun gav en midlertidig løsning, har sistnevnte vært tenkt som en mer langvarig løsning. Rapporten byr på få kommentarer rundt hvordan rammeverket faktisk fungerer – bare 3 land hadde da søkt om hjelp, og ingen ennå fått – men påpeker at heller ikke denne ordningen gir noen “speedy solution” på gjeldskriser. Videre vektlegges det at en sentral mangel ved avtalen er at den ikke sikrer deltakelse fra private aktører. Rammeverkets eneste virkemiddel for å få private kreditorer til forhandlingsbordet er å gjøre kriselån fra IMF avhengig av deres deltakelse. Dette er tenkt å gi incentiver til deltakelse. Ved å ikke delta risikerer kreditorene å ikke bli tilbakebetalt noe ettersom gjeldstyngede land er avhengig av midler for å betale gjelda. Realiteten har imidlertid ofte vært at land prioriterer gjeldsbetalinger over essensielle tjenester og sikring av befolkningens menneskerettigheter, en dynamikk rapporten stadig kommer tilbake til.

Del 3 og 4. Reformforslag: Store ord, små steg

Tross det er ingenting nytt ved ønsket om en mer helhetlig løsning på statsgjeldskriser – dette blusser opp hver gang verden står overfor en ny bølge av kriser – påpekes det at pandemien har skapt et fornyet fokus rundt problematikken. Slik Ellmers (2021, s. 7) skriver har pandemien skapt “a new political dynamic around debt relief and debt architecture reforms”. Spørsmål knyttet til statlig gjeld har stått sentralt i UN Financing for Development in the Era of COVID19 & Beyond-initiativet, og vært fokus på møter arrangert av FNs Generalsekretær i forkant av dem. Møtene i forkant hadde stort oppmøte, men resulterte i få konkrete steg videre. I dokumentet som skulle informere samtalene ble en konkret gjeldshåndteringsmekanisme aldri nevnt, noe Ellmers trekker frem som en stor svakhet. En annen svakhet i nyere debatter er at en gammel tendens videreføres: Ønsket å samle alle kreditorer under en og samme prosess og tvungen deltakelse omsettes ikke til konkret politikk.

For å illustrere hvordan reformforslag dukker opp hver gang en ny gjeldsbølge står på døra, viser rapporten til forslag som oppstod etter gjeldskrisene i Asia i 1997 og Latin-Amerika i 2002, etter den globale finanskrisen og et rett før pandemien brøt ut. Dette siste forslaget kom fra sivilsamfunnet, og omfattet ti prinsipper man mente måtte ligge til grunn for videre politikkutforming på området.

Avslutningsvis trekker Ellmers frem to nyere trender i debatten omkring gjeldsslette og håndteringsmekanismer. Begge er knyttet til vilkår for hva som regnes som bærekraftig gjeld. For det første pekes det på at det bør gjøres tydelig rede for hvilke implikasjoner nedbetaling for lån har for sikringen av essensielle tjenester og menneskerettigheter. For det andre trekkes det frem at sårbarhet og risiko knyttet til klimaendringer og naturkatastrofer på lignende vis bør stå sentralt i gjeldsanalyser. Til sammen vil dette kunne bidra til en mer bærekraftig gjeldsarkitektur.