Common Framework – hva er det og hvordan fungerer det?

Født av pandemien

For å forstå hva Common Framework er, er det nyttig å gå tilbake til et av gjeldspolitikkens grunnleggende problemer: Mangelen på et system som kan løse gjeldskriser på en ryddig og rettferdig måte. Common Framework ble etablert i november 2020 som et svar på denne utfordringen – i alle fall biten om ryddighet.

Da pandemien kom innså beslutningstakere fort at den økonomiske krisen som fulgte kunne utløse en rekke statlige mislighold. Et mislighold er når en stat ikke betaler tilbake gjelda i tide. Frykten var at mange stater skulle misligholde samtidig, og på den måten skape et kræsj i verdensøkonomien.

For å unngå dette etablerte forumet G20* først et system hvor land kunne søke om betalingsutsettelser – en midlertidig løsning – og deretter et system som skulle håndtere eventuelle mislighold som likevel inntraff. Sistnevnte er Common Framework, formelt Common Framework for Debt Treatments Beyond the DSSI. (DSSI betegner systemet for betalingsutsettelser, som ble avsluttet ved utgangen av 2021).

* G20, eller Group of Twenty, er et internasjonalt samarbeidsforum bestående av 19 land som har definert seg selv og hverandre som de viktigste økonomiene i verden. I tillegg er EU medlem. Etter finanskrisen i 2009 har forumet vært ekstra opptatt av problemer som kan true stabiliteten i verdensøkonomien.

En fremgangsmåte for reforhandlinger

Når et land misligholder på gjeld er det et brudd på avtalen de hadde med utlånerne. Veien ut av en gjeldskrise innebærer derfor å komme frem til en ny avtale og enighet. Common Framework er et forsøk på å etablere felles spilleregler som sier hvordan disse forhandlingene skal foregå.

Dette er prosessen G20-landene ble enige om:

1. Låntakerlandet skal selv søke om å reforhandle gjelda under rammeverket.

2. Søknaden – eller “the need for debt treatment” som avtalen sier – skal vurderes på grunnlag av IMF og Verdensbankens gjeldsbærekraftsanalyser, og “the participating creditors collective assessment”.

3. Om søknaden godkjennes bindes alle statlige utlånere til å delta i forhandlingene. Disse skal etablere en kreditorkomite.

4. I utgangspunktet er gjeldsslette utelukket og ikke noe de skal forhandle om, men kan vurderes “in the most difficult cases”.

5. Forhandlingene avsluttes ved at partene (det vil si, de statlige utlånerne + låntakeren) skriver under på et juridisk ikke-bindende dokument, kalt “Memorandum of Understanding” (MoU).

6. Kreditorene skal så implementere innholdet i denne MoUen hver for seg med låntakerlandet, altså bilateralt.

7. Låntakerlandet skal deretter be sine private kreditorer om minst like gode avtaler som den de statlige utlånerne gikk med på. Dette kalles likebehandlingsprinsippet (comparability of treatment), og er hvordan G20-landene så for seg å inkludere private kreditorer.

Multilaterale utviklingsbanker (som Verdensbanken) holdes i utgangspunktet utenfor, men skal utforske hvordan de best kan hjelpe landet basert på blant annet tidligere erfaring.

Et rammeverk for kreditorene, ikke låntakerne

Hvordan skal man forstå denne prosessen? For det første er det egentlig lite nytt med denne fremgangsmåten. Det man fikk til med etableringen av Common Framework var først og fremst å inkludere Kina i et samarbeid, som tidligere ikke ønsket å ha noe å gjøre med de tradisjonelle utlånerne i Parisklubben. Man styrket med andre ord koordineringen mellom statlige kreditorer, uten å få på plass et system som stod i stil til de utfordringene land i det globale sør står overfor i dag.

Selv Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdensbanken har ved flere anledninger pekt på at endringer må til. Se blant annet dette innlegget av IMFs leder, eller denne rapporten av Verdensbanken.

Mens mange rike land mener en sentral utfordring med rammeverket i dag er at ikke flere søker om å bruke det, er det vanskelig å se hvorfor land skulle ønske det. I flere år hadde kun tre søkt seg til rammeverket (Zambia, Tsjad og Etiopia) og for kun en av dem har man kommet frem til en avtale – med svært skuffende resultat. Nylig søkte et fjerde land (Ghana). Til sammenligning melder UNDP om at 54 land (!) er i alvorlig gjeldskrise. Skepsisen til rammeverket er med andre ord stor.

Hovedproblemet er at rammeverket feiler i å sikre ryddig, forutsigbar og rettferdig håndtering av gjeldskrisene. Forhandlingene tar for lang tid, leverer ikke den gjeldssletten land trenger og involverer ikke alle utlånere og relevante parter. Likebehandlingsprinsippet, som er ment å sikre deltakelse fra private utlånere, fungerer ikke. Det har til og med Verdensbanken anerkjent.

I tillegg er det slik at rammeverket bare er åpent for de aller fattigste landene. Mellominntektsland utelukkes, med noen få unntak som Pakistan. Dette overser hvordan mange av landene som sliter mest i dag er øystater (SIDS) som fanges i skvisen mellom klimakrisa og gjeldskrise. Dette er ofte mellominntektsland.

Hva nå?

Selv om det er bred enighet om at Common Framework er svært mangelfullt, finnes det lite politisk vilje til å tenke eller arbeide utenfor rammeverket i spørsmål om gjeldshåndteringsmekanismer. Det betyr at det vil være med oss i årene som kommer, og at det er verdt å legge press på norske myndigheter til å forbedre det – samtidig som vi ser forbi og viser mulighetene som ligger der.

Vil du vite mer om forbedringsmulighetene i detalj? Da kan vi anbefale denne gjennomgangen av våre tyske kollegaer i Jubilee Germany.