Løsninger for gjeldstyngede øystater

Noen av de mest gjeldstyngede landene i dag er små fattige øystater (Small Island Developing States). 14 SIDS har offentlig gjeld tilsvarende mer enn 60 prosent av BNP; og åtte av dem, mer enn 100 prosent.

For mange av disse landene har matvare-, energi- og finanskrisen forverret situasjonen. De fleste av de små øystatene er nettoimportører av mat og drivstoff, og er svært sårbare for prissvingninger i råvaremarkedene. Den voldsomme økningen i mat- og energipriser i 2008 og igjen i 2010 og 2011, koblet sammen med finanskrisen og den påfølgende nedgangen i eksportinntekter, skatteinntekter, utenlandske direkteinvesteringer, pengeoverføringer fra utvandrere og bistand har gått hardt utover disse landene. For å komme seg gjennom de vanskelige tidene har land som allerede hadde store gjeldsbyrder fra før av blitt tvunget til å ta opp nye lån.

Blant øystatene er det særlig landene i det østlige Karibien, som Grenada og St. Kitts and Nevis, som har høyest gjeldsnivåer. Eastern Caribbean Central Bank har definert gjeld/BNP ratio på 60 prosent som et bærekraftig nivå, og har satt som mål å redusere medlemslandenes gjeld til dette nivået innen 2020. Men det er lite sannsynlig at det vil skje. Faktisk forventer IMF en økning i det samlede gjeldsnivået for disse landene fra 103 prosent av BNP i 2010 til 110 prosent i 2014.

SIDS og gjeldsslette

Mange gjeldstyngede utviklingsland har de siste femten årene fått redusert sine gjeldsbyrder betydelig gjennom de internasjonale gjeldssletteinitiativene HIPC (Havily Indebted Poor Countries) og MDRI (Multilateral Debt Relief Initiative). Disse programmene administreres av Verdensbanken og IMF, og har til sammen slettet gjeld for om lag 100 milliarder dollar. Men kun fem av landene i SIDS-kategorien har blitt tatt opp i HIPC og MDRI: Haiti, Komorene, Guinea-Bissau, Guyana og Sao Tomé and Principe. Til sammen har disse landene fått gjeldsslette på om lag 4,5 milliarder dollar. Komorene og Guinea-Bissau har ennå ikke gjennomført HIPC-programmet, og vil få slettet mer gjeld når de fullfører. De øvrige SIDS-landene har ikke blitt vurdert som fattige eller gjeldstyngede nok til å få slettet gjeld gjennom HIPC og MDRI. I en rapport som ble lansert i fjor, skisserer FNs utviklingsprogram UNDP mulige løsninger for øystater i gjeldsproblemer, blant annet omstrukturering av innenlandsgjeld og såkalt «gjeldsbytte».

Gjeld og klima

Et tungtveiende argument for å redusere gjeldsnivåene til noen av SIDS-landene, er at de er svært sårbare for klimaendringer. Karibien er i dag en av de regionene som sliter mest med uhåndterbare gjeldsbyrder. Samtidig er øystatene i Karibien svært utsatt for naturkatastrofer, og klimaendringer vil føre til mer ekstremvær. Ifølge UNCTAD, fører en naturkatastrofe i gjennomsnitt til en 24 prosentpoengs økning i gjeld/BNP raten i de tre årene som følger katastrofen.

Haiti har nylig opplevd en av tidenes verste naturkatastrofer: jordskjelvet som i januar 2010 tok over 200 000 menneskeliv og gjorde over 1 million mennesker hjemløse. Orkansesongen i Karibien skader mennesker og ødelegger bygg og avlinger hvert år. Klimaendringene vil legge en stor byrde på land som Jamaica, Antigua og Grenada, som allerede er noen av de mest gjeldstyngede statene i verden. Små øystater er den gruppen av land som, sett i forhold til brutto nasjonalprodukt, blir nødt til å bruke mest penger på klimatilpasning i årene som kommer. Land som sitter på høy gjeld har allerede lite rom for å håndtere eksterne sjokk, slik som naturkatastrofer, fordi så mye av landets pengebruk allerede er allokert vekk i form av gjeldsbetjening.

Selv om konsekvensene av klimaendringene på lang sikt kan bli svært store og gå utover menneskers livsgrunnlag og matsikkerhet, vil det bli vanskelig for fattige land å prioritere å bruke penger på klimatilpasning når de allerede har store presserende kortsiktige behov. En mulig løsning, skissert av UNDP, er «bytte» av gjeldsbetjening for klimatilpasning. Under et slikt initiativ vil penger som skal brukes på å betjene gjeld i stedet kanaliseres inn i et klimafond. Noen kreditorer blir altså enige om å avstå fra et lands tilbakebetaling for at pengene heller skal brukes på klimatiltak i tråd med landets egen klimastrategi. Så vil fondet kunne tappes med noen års mellomrom slik at det får tid til å fylles opp nok til å kunne brukes på prosjekter av betydelig størrelse. Et slikt tiltak vil både gjøre at det aktuelle landet vil kunne bruke pengene der det trengs i stedet for å betale penger til land i Nord, og det vil dessuten minske risikoen for at landet må ta opp nye lån for å tilpasse seg klimaendringene. Tilsvarende 10 bytteløsninger har vært brukt tidligere for å kanalisere penger til helsetiltak og naturbevaring.

Omstrukturering

Mange av øystatene sitter på stor innenlandsgjeld. Dette er gjeld til aktører i samme land, for eksempel nasjonale banker. Det er utenlandsgjeld som har vært i fokus og som har blitt slettet desiste par tiårene, men i skyggen av gjeldssletteprogrammene, har innenlandsgjelden til utviklingsland stadig vokst. Mange land tar opp lån på innenlandsmarkedet for å være i stand til å betjene utenlandsgjelden. Finanskrisen har forsterket trenden med voksende innenlands gjeldsbyrder, fordi eksterne ressurser ikke lenger er like tilgjengelig. Mange av øystatene har også mye privat utenlandsgjeld, altså gjeld til private institusjoner, slik som vanlige kommersielle banker. Innenlandsgjeld og privat gjeld er gjerne dyrere å betjene enn utenlandsgjeld til andre land eller internasjonale finansinstitusjoner.

En løsning, som flere av øystatene allerede har tatt i bruk, er omstrukturering av innenlandsgjeld. Jamaica gjennomførte en slik omstrukturering av hele sin innenlandsgjeld i begynnelsen av 2010. Lån med høye renter og kort tilbakebetalingstid ble byttet inn i instrumenter med lavere renter og lengre nedbetalingstid. Myndighetene fikk med nesten alle sine kreditorer på omstruktureringen, og gjennomførte den uten at statens kredittverdighet ble nedvurdert. Dette økte myndighetenes budsjettarmslag med 525 millioner dollar både i 2010 og 2011.

Når det gjelder den private gjelden, kan denne reduseres gjennom såkalt «debt buy-backs». Verdensbanken har i dag et program, IDA Commercial Debt Reduction Facility, som brukes for å redusere gjeldsbyrden til lavinntektsland. Med støtte fra donorland og til rabatterte priser kjøper Verdensbanken opp privat gjeld. 21 fattige land har så langt dratt nytte av dette. UNDP foreslår i sin rapport at de fattigste og mest gjeldstyngede av øystatene burde komme under en slik ordning.

Veien fremover

Myndighetene i flere av de fattige øystatene har tatt til orde for at BNP per innbygger er et lite dekkende mål på et lands behov for økonomisk hjelp, og vil at det i stedet skal legges mer vekt på et lands sårbarhet for eksterne sjokk og klimaendringer. UNDP tar i sin rapport til orde for at de små øystatene burde få mer bistand og tilgang på billige utviklingslån. I tillegg foreslås det bruk av såkalte «mot-sykliske lån», det vil si lån som tar høyde for eksterne sjokk. Dersom for eksempel en naturskatastrofe skulle inntreffe, vil gjeldsbetjeningen bli redusert eller frosset. Samtlige av løsningene som UNDP foreslår er avhengig av godvilje fra kreditorer og krever en større bevissthet rundt de spesielle utfordringene som de små øystatene står overfor.

Artikkelen stod på trykk i Gjeldsbrevet nr 1, 2011.

Bladet kan lastes ned her.

Foto: En eldre kvinne har søkt tilflukt på en golfbane i Port-au-Prince etter jordskjelvet i Haiti, 2010. UN Photo.