Gjeld er tilbake på IMFs agenda

Rapporten er inspirert av gjeldskrisene som brer seg over verden i dag, særlig i Europa og i Karibien. Rapporten er det største IMF har gjort på feltet siden 2005 og den tar for seg en rekke eksempler på gjeldsrestruktureringer det siste tiåret, blant annet historiens største gjeldsrestrukturering: Hellas’ i februar i fjor. Andre eksempler er Belize, Dominikanske republikk, Ecuador, Jamaica, Grenada, Seychellene og St. Kitts og Nevis.

Mens rapporten ikke kommer med tydelig forslag på hva som kan gjøres, legger den frem en rekke anbefalinger til forskning IMF kan gjøre på feltet og hvordan det kan jobbes med reformering for å bedre forebygge og løse gjeldskriser. Forskning og analyse kommer til å pågå i rundt et år, før styret vil bli bedt om å vurdere endringer i IMF-politikk på området. Til tross for at rapporten kommer med viktige observasjoner, har IMFs tilnærming til gjeldsproblematikk noen alvorlige svakheter.

Et mangelfullt system

Det som driver IMFs arbeid er anerkjennelsen av at land konsekvent restrukturer altfor seint (mellom 2-7 år for sent), ikke klarer å få tilstrekkelig med gjeldsslette for faktisk å komme seg ut av krisa, og at koordinering av långivere generelt har vist seg å være svært vanskelig. Den dominikanske republikk, Jamaica og Grenada måtte for eksempel gå inn i nye IMF-program bare noen år etter at de fikk gjelda si restrukturert. Å forebygge kriser ved å restrukturere gjeld før mislighold løftes frem som det ultimate målet.

Rapporten tar også for seg gribbefondsaken mot Argentina (les Dommedag i gjeldskamp og Århundrets gjeldskamp), og anerkjenner at det trengs mer forskning og arbeid for å forhindre gribbefondsvirksomhet. I tillegg anerkjenner fondet at dets egne gjeldsbærekraftsanalyser har alvorlige svakheter, noe SLUG lenge har pekt på (les Fortsatt svake bærekraftsanalyser). Rapporten fastslår at analysene bør bli strengere og mer åpne.

IMF anbefaler: Bedre koordineringav kreditorer og bedre lånekontrakter

Et sentralt problem rapporten peker på er at IMF-milder blir brukt til å finansiere kapitalflukt og långivere som velger å ikke delta i restruktureringer. Dette skjer gjerne fordi når det først blir tydelig for IMF at gjelda til et land ikke er bærekraftig, så vil det for lengst ha blitt tydelig for investorene i det landet, og de vil sannsynligvis allerede være på vei ut. Altså flyter IMFs midler ofte inn i et land i forbindelse med en restrukturering samtidig som private midler flyter ut. Dermed erstattes ofte privat gjeld med gjeld til IMF uten at gjeldsproblemet egentlig løses.

Den mest drastiske anbefalingen IMF kommer med er å betinge bruk av IMF-lån på at problemer med kollektiv gjeldsnedskriving løses. Dette vil kunne hindre at IMF-midler går til å finansiere redningspakker for private kreditorer. Dette skal også kunne sikre at kreditorer ikke trekker seg ut mens IMF går inn med finansiell støtte.

Rapporten argumenter også for at en måte man kan forhindre lange gjeldsforhandlingsprosesser på, er å styrke lånekontrakter. Dette kan gjøres for eksempel ved å introduserer det som heter ”aggregation clauses”, eller samlingsklausuler. Selv om en slik klausul sikrer samarbeid om restrukturering mellom kreditorer, blir den sjelden inkludert i dagens kontrakter. Det som er mer vanlig er Collective Action Clauses (CACs), klausuler som tvinger alle långivere til å akseptere en restrukturering hvis det er flertall for det.

Samlingsklausuler kan innlemmes i CACs, noe som kun er blitt gjort i statsobligasjoner Argentina, Den dominikanske republikk, Hellas og Uruguay har utstedt. IMFs rapport trekker fram Hellas’ gjeldspakke som et eksempel på at det ikke er nok å kun ha med CACs i lånekontrakter, og rapporten foreslår at mer forskning gjøres på om innlemmelse av samlingsklausuler i lånekontrakter kan gjøres til standard praksis for statsobligasjoner.

Mot en ny gjeldsslettemekanisme?

IMF-rapporten foreslår at en mulig løsning på problemene med dagens system er å innføre en ny tilnærming til gjeldsrestrukturering, for eksempel gjennom en Sovereign Debt Restructuring Mechanism (SDRM). En SDRM er en idé om en global mekanisme for restrukturering av gjeld som fondet lanserte i 2003. Da var det ikke nok internasjonal støtte til en slik mekanisme, og ut ifra den offentlige rapporteringen fra styremøtet i IMF hvor denne rapporten ble diskutert, virker styremedlemmene i fondet fortsatt svært nølende i forhold til å arbeide for å etablere en ny mekanisme.

Derfor vil fondets arbeid framover isteden fokusere på å styrke kontraktbaserte tilnærminger til restrukturering, og å bidra med forskning og analyse på feltet. Styret ba spesifikt om forskning på tiltak som kan gjøre restrukturering billigere og et tydeligere rammeverk for å involvere kreditorer som ikke er medlemmer av Parisklubben i restruktureringer.

Mangler ved IMFs tilnærming

Selv om flere av tiltakene IMF legger fram i denne rapporten er nyttige og fruktbare, mangler rapporten en mer omfattende analyse av hvordan utlån, låneopptak og gjeldsforvaltning kan reformeres for å spille en mer positiv rolle i internasjonal utvikling og fattigdomsbekjempelse. Dette ligger utenfor fondets mandat og vil forhåpentligvis dekkes i FNs arbeid med en ny mekanisme (les FN baner vei for ny gjeldsslettemekanisme).

IMF-rapporten tar verken for seg de sosiale konsekvensene gjeldskriser har eller hvordan man kan unngå eller redusere dem. For IMF er målet simpelthen at låntakerland skal gjenopprette tilgang til det internasjonale kapitalmarkedet. Sider SLUG mener er viktige i en gjeldsslettemekanisme, som legitimitet, nevnes ikke.

SLUG er også svært skeptiske til ideen om at IMF skal huse en eventuell ny gjeldsslettemekanisme ettersom en kreditorstyrt gjeldssletteprosess vil svekke låntakerens posisjon og dermed mangle legitimitet. Rapporten foreslår at IMF bør undersøke hva den optimale gjeldsforhandlingsmekanismen som eksisterer i dag er. Det er positivt at en Fair and Transparent Arbitration Process (FTAP) blir trukket fram som et av flere alternativer som har blitt diskutert i internasjonale fora de siste årene. En FTAP er noe SLUG og det internasjonale gjeldsnettverket har anbefalt i flere år.

SLUG har lenge argumentert for at globale problemer som gjeldskriser også krever globale løsninger. Derfor er det uansett positivt at sårt trengt forskning blir gjort på dette området, og forhåpentligvis vil IMF og FN koordinere arbeidet sitt og bygge på hverandre.

Bilde: Christine Lagarde, IMF. 

Les mer:

IMF (2013): Sovereign debt restructuring – Recent developments and implications for the Fund’s legal and policy framework
IMF (2013): IMF Executive Board Discusses Sovereign Debt Restructuring—Recent Developments and Implications for the Fund’s Legal and Policy Framework
Anne Gelpern (mai 2013): The IMF is Not/Not – NOT - Reviving its Sovereign Bankruptcy Proposal
Wall Street Journal (mai 2013): IMF Rethinking Role in Managing Sovereign Debt in Crises
Financial Times (mai 2013): IMF studies changes to bond restructurings
Naked capitalism (mai 2013): IMF rethinks sovereign defaults, again