Innspill til Norads juleavslutning (ØKS)

De siste årene har mange utviklingsland sett mindre bistand og mindre direkteinvesteringer. Samtidig, og spesielt etter finanskrisa i 2008 har det blitt svært god tilgang på lån fra vestlige aktører – hvor private utgjør en stadig større andel. Grunnen til dette er at svært lave renter i vestlige land – et av triksene for å få fart på økonomien igjen – har ledet investorene til markeder der de kan få mye bedre avkastning: lav- og mellominntekstland.

Dette har ført til en rask oppbygging av gjeld – som for mange land uheldigvis har vært sammenfallende med lavere råvarepriser. Dette har gjort at det er vanskeligere å betjene gjelda, og gjeldsbetjening utgjør en stadig større andel av bruttonasjonalprodukt for mange land, spesielt i Afrika sør for Sahara. IMFs analyser viser at 34 av 73 lavinntektsland, de fleste av disse i Afrika, enten er i gjeldskrise, eller i stor fare for å havne der. Samtidig som dette er urovekkende tall, viser de langt fra hele sannheten – og kan egentlig tas for å være ganske konservativt.

Flere land, også de som faller utenfor denne lista, har gjeldsbyrder som ikke er bærekraftige. For eksempel har det i løpet av de siste 10 årene blitt svært populært å utstede statsobligasjoner, og disse har gjerne høye renter. Land som Nigeria, som har rentenivåer på sine obligasjoner mellom 10 og 15 prosent bruker like mye penger på å betjene gjeld hvert år som de bruker på infrastruktur. Da er det klart at de statlige midlene ikke går dit de burde. En av våre partnere i England anslår at Afrikanske myndigheter i gjennomsnitt bruker omtrent 13 prosent av sine statsinntekter på å betjene gjeld. I 2010 var tallet 4.7%.

Økte gjeldsbyrder tar sånn sett midler bort fra viktige tjenester som staten bør levere – og enda verre blir det om det bryter ut gjeldskrise. Da følger gjerne rask inflasjon, devaluering av valutaen – som igjen gjør lån som oftest er tatt opp i utenlandsk valuta dyrere – og ikke minst spareprogrammer for å få kriselån fra IMF, som medfører kutt i allerede pressede tjenester, velferd og statlige lønninger.

Ofte skyldes disse gjeldsproblemene dårlig planlagte prosjekter. For eksempel i Zambia har man tatt opp store mengder lån for å finansiere infrastruktur, blant annet en svær vei, men som ikke genererer de inntektene man hadde håpet på. Men her spiller også långiverne en viktig rolle – det er svært viktig at kreditorer tar ansvar og vurderer om gjeldsnivåene i land er bærekraftige før de gir ut lån. Er prosjektet realistisk? Kommer staten til å kunne betjene lånet samtidig som de ivaretar sine viktigste oppgaver? Er det god nok demokratisk forankring for prosjektet? Litt oftere enn man kommer frem til, er svaret på disse spørsmålene nei. Andre ganger skyldes det rett og slett uflaks: klimakatastrofer, svingninger i valutakurser og råvarepriser, forverring av sikkerhetssituasjonen. Men jo oftere man ser disse faktorene: jo mer sier det også at dette burde vært en del av risikovurderingen.

Når man ser disse utfordringene blir det klart at man trenger nytekningen innenfor utviklingsfinansiering. Dessverre er det flere problemer knyttet til den rådende internasjonale retningen.

Et av de største problemene med diskursen i utviklingsfinansiering er at de sterkeste aktørene, G20 og store institusjoner som driver med utviklingsfinansiering, holder frem en privatiseringsagenda som har mange innebygde problemer. Da man i 2015 hadde blitt enig om bærekraftsmålene, og så hvor mye penger som egentlig trengtes for nå dem, gikk man raskt bort fra idéen om at disse kunne skaffes via det offentlige.

Med Verdensbanken i spissen, der de mektigste aksjonærene finnes blant G20, ble slagordet "Billions to Trillions" lansert – som handler om å bruke milliarder av offentlige dollar til å mobilisere billioner av private dollar. Fra 2017 kalles dette "Maximizing Finance for Development".

Såkalt "blended finance", offentlig-private samarbeid, har allerede eksistert i lang tid. Men den nye agendaen til G20 og utviklingsinstitusjonene er noe nytt – rett og slett et mye lengre steg. Man har sett på hvordan man mest mulig effektivt kan mobilisere privat kapital ved hjelp av offentlige midler. Hovedelementet i den nye planen er å satse på "securitization", eller verdipapirifisering på norsk, der man bruker begrensede offentlige midler til å bake en større kake. Ved hjelp av kreative finansielle fartøy, kan uregulerte institusjonelle aktører, som ofte kalles "skyggebanker", ta kapital, lån eller lånegarantier og gjøre dem om til verdipapirer som kan handles med. Disse kan deles opp i mer eller mindre risikofylte investeringsobjekter, og sånn sett treffe et veldig bredt felt med investorer.

For at den private kapitalen skal få det spillerommet den trenger for å booste utvikling må utviklingsland følge en rekke reformanbefalinger for å løse opp "flaksehalser" – dette gjør man ved å fjerne lover for arbeid, business, kjøp av eiendom og reguleringer for miljø og sosiale forhold. Enkelt fortalt, en gjennomgående liberalisering.

Det offentliges rolle er her å gjøre prosjekter mindre risikable ved å stille med midler og garantier. I stedet for å "sløse" bort penger på offentlig finansierte prosjekter bør det offentlige etterstrebe å legge til rette for privat kapital med garantier, og om det ikke holder, også med subsidiering.

Problemet med Maximizing Finance for Development-agendaen er at de som forfekter denne neglisjerer og ignorer klare advarsler fra forskere, sivilsamfunn og internasjonale institusjoner. Når det gjelder en økt finanssektor generelt – med verdipapirifisering – har blant annet IMF, OECD og Bank of International Settlements vist at selv om en større markedsbasert finanssektor kan føre til økonomisk vekst og redusert ulikhet, vil den mest sannsynlig på lang sikt bremse veksten i den reelle økonomien, trekke kapital vekk fra viktige investeringer, og føre til mer ulikhet. Dette gjelder både i rike og fattige land. Risikoen knyttet til uregulerte finansaktører er på sin side ekstremt tydelig – bare se på finanskrisa.

Når det gjelder offentlig-private samarbeid spesifikt er det gjort en mengde studier som viser at disse – både i rike og fattige land – kan ha svært negative kostnader – og ende opp med å koste skattebetalerne mer enn om man hadde gått for offentlig finansiering alene. Kontraktene er ofte svært kompliserte og forhandlingene kostnadskrevende, og selv om det private stiller med oppstartskapital, er det ofte større utgifter for det offentlige på sikt i form av vedlikehold og uforutsette kostnader som staten har garanter for, for eksempel på grunn av klimakatastrofer, dårlig design, eller til og med dårlig utførelse og i verste fall fiasko.

Enda verre blir det når disse risikoene, som kalles "contingent liabilities" ofte ikke er tatt med i myndighetenes budsjettberegninger – og slik kan medføre "plutselige" budsjettproblemer. Et ekstremeksempel kjenner vi godt fra Mosambik – der det også var svært mye korrupsjon med i bildet.

Men problemene er mye mer utbredt, og en rapport fra i fjor som tok for seg 10 store offentlig-private prosjekter i både avanserte økonomier og utviklingsland viste at alle prosjektene var mer risikable for det offentlige, at 9 av dem hadde problemer med åpenhet og konsultering av de som ble berørt, at 3 av dem ble kansellert og allikevel medførte store kostnader for det offentlige, og at 5 av dem hadde en negativ innvirkning på fattige og førte til større ulikhet.

Disse problemene, spesielt når det gjeld skjulte potensielle gjeldsbyrder, pleier vi i SLUG å ta opp med styret i Verdensbanken når vi møter dem. Ironisk nok sitter IMF rett over veien i Washington og advarer mot det samme.

Om Maximizing Finance for Development-agendaen for løpe fritt blir det altså større risiko knyttet til utviklingsfinansiering, og det kan være snakk om bortkasta offentlige midler. Flere nylige studier har vist at den økte offentlige pengebruken det er snakk om for å nå SDGene egentlig ikke er så umulig. Da er det veldig dumt om man river i stykker landenes mulighet til å styre selv i mellomtiden. Kapitalkontroll, toll og nasjonal regulering av finanssektoren var viktige faktorer for utviklingen av rike land – men dette har altså mange ledende stemmer ikke tro på. Det er litt sprøtt når til og med IMF har begynt å se at enkelte land kan ha behov for tilpasset politikk – for eksempel akkurat kapitalkontroll.

Et eksempel jeg har lyst til å nevne er at Verdensbankens tidligere sjef Jim Kim sa i en tale for å skryte av hyper-globalisering at bomveier i Tanzania kunne bidra til å øke midlene til pensjonsfond i England som hadde investert i prosjektet. Da er det altså snakk om privatisering av et viktig offentlig gode, der en god andel av pengene til sjåfører i Tanzania i uoverskuelig fremtid vil gå til utlandet, i stedet for å bidra til sårt trengte offentlige investeringer i landet.

Her er det altså snakk om en overføring av velstand fra fattige til rike land. Men som nevnt er det flere mye mer ekstreme eksempler, og FNs rapportør på ekstrem fattigdom og menneskerettigheter har blant annet uttalt at den rådende agendaen om privatisering mange steder fører til en systematisk fjerning av menneskerettighetsbeskyttelse og marginalisering av de fattigste. Sånn sett er det kanskje på tide å tenke nytt.

Så hva bør Norad gjøre?

Store gjeldsbyrder står i veien for oppnåelse av bærekraftsmålene. Økt gjeldsbetjening og mislighold innskrenker handlingsrommet for politikere i mange utviklingsland. Dersom man ikke klarer å finne løsninger på nåværende gjeldskriser, samt løsninger for å unngå ikke-bærekraftige gjeldsbyrder i fremtiden, risikerer man å tape på alle områder.

Bistandsprosjekter som har en veldig direkte innvirkning på folks liv – altså til det bedre – er helt klart essensielle. For mange av de fattigste landene er dette en livlinje. Men slike prosjekter har lite å si, hvis alt annet blir feil. Sånn sett ser det enda viktigere ut å prioritere styrking av myndigheters kapasitet, og bedre internasjonale rammevilkår.

For å sitere underdirektør Knut Arild Thonstad fra en artikkel i Bistandsaktuelt tidligere i år: "Utvikling er grunnleggende sett en nasjonal prosess. For å sikre høy økonomisk vekst og innpass på verdensmarkedet, er det viktig at et fattig land etablerer en stat som er sterk nok til å gjennomføre en samlet plan for infrastruktur, landbruk, familieplanlegging, utdanning, industri og økonomisk politikk generelt. Gode statsfinanser og en bærekraftig utenriksøkonomi står sentralt."

Vi bør derfor gjøre det vi kan for å hjelpe nasjonale myndigheter med teknisk assistanse, og Norad har allerede gjort mye bra på dette området, blant annet med Skatt for utvikling. Dere kan trappe opp dette med et fokus på å styrke myndigheters kapasitet og handlingsrom. Ved støtte til finansforvaltningsreformer bør man være oppmerksom på hva som egentlig prioriteres, og avdekke om det er ideologiske eller fakta-baserte argumenter bak veivalg. Hvilke interesser styrer?

Åpenhet, demokrati og anti-korrupsjon bør sentralt. Spesielt må sivilsamfunnets rom forbedres i mange land. I tillegg er det klart at det er behov for omfattende finansiering for å nå bærekraftsmålene, og da må skatteinnkrevingen opp, samtidig som gjeldskostnader må ned. For å få til dette trengs mer kunnskap og kapasitet i låntaker-landene.

Lykke til med videre arbeid!