Noe må gjøres med gjelda, igjen (Bistandsaktuelt)

For få år siden fikk en stor gruppe utviklingsland slettet nærmest all sin gjeld. På kort tid er hele gevinsten gått i vasken, på grunn av manglende systemer for ansvarlig långivning og lånopptak og finansielle kriser. Vil det være appetitt for et nytt globalt gjeldssletteinitiativ? Og vil man klare å styrke ansvarligheten slik at gjeldskrisesyklusen brytes?

Rundt årtusenskiftet var en stor andel utviklingsland i gjeldskrise. Gjelda stammet fra kolonitidens utbytting og totalitære ledere som hadde brukt lånte midler på egen vinning, i tillegg til ivrig lånopptak ved stigende råvarepriser og påfølgende problemer med å betjene gjelda da råvareprisene kollapset. Det var en stor folkelig, global bevegelse der oppfatningen var at menneskene i disse landene fortjente at det internasjonale samfunnet trådte til og slettet all den ubetalbare gjelda.

Den globale Jubilee 2000-kampanjen mobiliserte millioner av mennesker verden over og samlet inn så mye som 21 millioner underskrifter til støtte for dette kravet. Mobiliseringen førte til at et storstilt internasjonalt gjeldssletteprogram kom på plass: Det Internasjonale Pengefondet (IMFs) The Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC). 36 land fikk slettet 76 milliarder dollar. Med slette av bilateral gjeld kom den totale gjeldssletten på over 100 milliarder dollar.

Uansvarlighet

I årene etter denne store globale dugnaden kunne land igjen bruke penger på velferdsgoder som helse, utdanning og sosiale sikkerhetsnett. Slangen i paradiset var imidlertid at det internasjonale samfunnet ikke hadde klart å få bukt med de grunnleggende årsakene til at gjeldskriser oppstår: Svært mangelfulle systemer for å sikre ansvarlig långivning og lånopptak. At slike systemer har vært svake henger sammen med en utbredt overbevisning om at det ville være ugunstig å «overregulere» finansielle transaksjoner og problemer med å enes om felles kjøreregler.

Økonomisk liberalisering har ført til rask vekst, men det har også bidratt til at den samme veksten kan være relativt skjør. Verdensbankens sjefsøkonom Carmen Reinhart, en av verdens fremste eksperter på finansielle kriser, kaller dette «the boom-bust cycle». Gjeld er et finansielt instrument som er særlig utsatt for slike bobler, og påfølgende sprekker, i fravær av gode reguleringer som sikrer edruelig og ansvarlig lånopptak.

Jakt på avkastning

I årene etter finanskrisen har investorers jakt på avkastning, i et marked med svært lave renter og dermed lav mulighet for profitt, skapt en boble i særlig utviklingslands statsgjeld. Utviklingslands statsgjeld har vært attraktive investeringsobjekter på grunn av høyere rente enn vestlige lands historisk lave statsrenter. Allerede før koronapandemien slo inn var 34 utviklingsland enten i gjeldskrise eller i høy risiko for krise. Siden første kvartal 2020 har over 80 land gått inn i krisefinansieringsavtaler med IMF.

To elementer har særlig bidratt til at land har vært dårlig stilt til å møte koronakrisen: At den globale gjelda var rekordhøy allerede før pandemien og at offentlige budsjetter allerede har vært slanket kraftig de siste 10 årene for å frigjøre midler til nedbetaling av gjeld. Under koronakrisen har mange land med allerede ikke-bærekraftig gjeld ikke andre valg enn å finansiere krisetiltak med nye store lånopptak. Når den akutte fasen av krisen er over må også disse landene slanke offentlig pengebruk ytterligere for å betjene den nye gjelda. Dette betyr at gjeldsnivåene vil fortsette å forverres og at offentlige velferdstjenester krympes ytterligere før problemene vokser seg så store at mange land vil misligholde gjelda si: Det som i dagligtalen kalles å gå konkurs.

Utsetter problemet

Det internasjonale samfunnet har denne utfordringen på radaren. Rike land har gått sammen om en plan for å utsette problemet. G20-landene har tilbudt et såkalt gjeldsmoratorium, en utsettelse i gjeldsbetjening, til fattige land som ønsker dette, det såkalte Debt Service Suspension Initiative (DSSI). DSSI er nyttig for å skyve problemet inn i framtiden, men løser foreløpig ingen grunnleggende problemer. En andel av gjelda må slettes dersom gjeldsbyrdene skal komme ned på nivåer som lar seg betjene. G20 later foreløpig ikke til å ville la denne realiteten synke helt inn.

Oppfyllelse av bærekraftsmålene innen 2030 er helt i det blå med mindre det internasjonale samfunnet klarer å komme sammen om en plan for å håndtere de ikke-bærekraftige gjeldsbyrdene. Ifølge Verdensbanken vil 150 millioner mennesker havne i ekstrem fattigdom i år og neste år som følge av korona. En plan for å håndtere gjeldsbyrdene må innebære permanente løsninger som tar boble-syklusen ved roten.

For det første må det på plass et internasjonalt system for å regulere långivning til land på en slik måte at gjeldsveksten ikke overstiger landets evne til å finansiere velferdstjenester til egen befolkning og å kunne tåle økonomiske sjokk. Erfaring viser at slike sjokk kommer med jevne mellomrom og det må långivere og låntakere ta høyde for når den totale lånebyrden vurderes. Åpenhet er også et viktig stikkord her. Både långivere og myndigheter på låntakersiden må sørge for at informasjon om lån er offentlig tilgjengelig, slik at nye långivere kan ha et bedre beslutningsgrunnlag når gjeldsbærekraften vurderes. Dette vil også gjøre det lettere for sivilsamfunn, folkevalgte og andre å følge gjeldsutviklingen og stille kritiske spørsmål ved ikke-bærekraftige låneopptak.

For det andre må det på plass et permanent system for å løse statlige gjeldskriser på en ryddig og regelbunden måte. Dette finnes ikke i dag. Det som finnes i dag er et system der hvert enkelt land som havner i krise må gå til hver og én av sine långivere og be pent om en revidering av nedbetalingsplanen. Det verden trenger er en omfattende, permanent, uavhengig mekanisme, helst innenfor FN-systemet, som har kapasitet til å håndtere komplekse reforhandlinger av statlig gjeld.

Blir det gjeldsslette?

Vil verden klare å enes om et nytt løft for fattige land i form av gjeldsslette? HIPC-gjeldssletten ble finansiert ved at rike land tok opp lån og løste fattige land fra betalingsforpliktelsene ved selv å overta disse. Vestlige land betjener fortsatt den gamle HIPC-gjelda, og kommer til å gjøre dette i mange år framover, på tross av at hele utviklingseffekten allerede er gått i vasken. Dette bidrar neppe positivt til rike lands vilje til å grave dypt i lommene. Samtidig vil mange velstående land også selv ha høye gjeldsbyrder som følge av krisetiltakene, som ytterligere kompliserer bildet. Utviklingsland skylder også penger til en mengde ulike kreditorer. Noen av de største långiverne er private investorer og Kina. Å få alle med på en felles dugnad krever et nytt system for å koordinere ulike parter med forskjellige interesser.

Det er også lov å håpe at rike lands frustrasjon over at de positive utviklingseffektene av forrige gjeldsslette allerede er gått tapt, vil skape motivasjon til å skyve ansvarlighetsprosessen videre. Denne gangen vil sannsynligvis problemet ikke framstå som løst bare gjelda blir slettet.

Rettferdig og grønn gjenoppbygging

IMFs leder Kristalina Georgieva sier at veien ut av koronakrisen må innebære at vi bygger en mer rettferdig, grønn og inkluderende verden. Det er flott at IMFs leder har ambisjoner om dette og appellerer til statsledere for å få støtte for denne visjonen. Sannheten er likevel den at fondet har et svært smalt handlingsrom til å kunne oppnå denne ambisjonen med mindre de rike landene og private kreditorer legger til rette for dette. IMF kommer inn med nye lån til land i gjeldskrise. Med mindre en relativt stor porsjon av gjelda er slettet allerede før IMF kommer inn i bildet, har ikke pengefondet mye annet valg enn å ta frem en stor sparekniv. Rike land som putter pengene sine i potten for at IMF skal kunne dele ut finansiering til land i krise er opptatt av en rask og ryddig tilbakebetaling av pengene sine. Dette innebærer som regel at land må kutte til beinet i offentlige utgifter for å frigjøre penger til nedbetaling av gjeld. Dette innebærer innsparinger på helse, utdanning og sosiale ytelser, så vel som at mennesker i offentlig sektor mister jobben, eller lønninger reduseres. IMFs spareprogrammer blir sjelden godt mottatt av befolkningen i kriselandet.

Skal IMF lykkes med å kunne bidra til en grønn og rettferdig gjenoppbygging etter korona er det blant annet to ting som må skje: For det første kan IMF være hardere i klypa med private långivere. Private långivere, som ofte har spekulert i å låne ut penger med høy risiko og tatt seg godt betalt for dette, bør bli tvunget til å ta det tapet denne risikoen innebar når land havner i krise. IMF bør ikke, som de har pleid, steppe inn med kriselån som gir land mulighet for å betale tilbake denne uansvarlige gjelda. Ikke all privat gjeld er av den uansvarlige typen, men i denne pandemien må alle bidra til dugnaden og det innebærer også at ansvarlige private långivere må være med å ta en del av tapet.

Dersom dette skjer, og gjelda reduseres før IMF går inn i nye låneprogrammer, er det mindre behov for kutt i offentlige utgifter for å betjene den gjenstående gjelda. Da kan land fortsette å finansiere velferdstjenester som vil bidra til oppfyllelse av bærekraftsmålene og grunnleggende menneskerettigheter også i nedbetalingsperioden. For det andre må Pengefondets rike eiere også være litt rausere med kravene til nedbetalingsplanen og tillate land å bruke mer penger på velferd i nedbetalingstiden mot en litt lengre nedbetalingshorisont. Dette ville også kunne bidra positivt.

Systemer som sikrer informasjonstilgang må også styrkes slik at myndighetsrepresentanter kan stilles til ansvar for uansvarlig lånopptak og offentlig pengebruk. En gjeldsslette uten at ansvarligheten styrkes kan skape incentiver for korrupsjon og uansvarlig offentlig styring. Disse tendensene er det viktig å motvirke ved å styrke institusjonene og sivilsamfunnets mulighet for å stille politisk ledelse til ansvar.

Taket må fikses

Hvis verdens land lykkes med å enes om bedre systemer for ansvarlig långivning og lånopptak og ryddig løsning av statlige gjeldskriser vil verden stå mye stødigere i neste storm. Som IMFs forrige leder Christine Lagarde likte å påpeke, er det når det er sol man må fikse taket, for det kommer til å regne igjen. For det internasjonale systemet innebærer det å lage bedre systemer for bærekraftig statsgjeld å tette et stort hull i taket. På grunn av manglende handlekraft i godværsdager må vi nå tette hullene i storm og piskende regn. Ikke veldig fristende kanskje, men veldig nødvendig. Vil Dag-Inge Ulstein klatre opp på taket og bli med å snekre?