Statlige gjeldskriser i utviklingsland skaper utviklingskrise

Koronakrisen setter global fattigdomsreduksjon flere tiår tilbake. Verdensbanken beregner at mer enn 100 millioner nye mennesker kan falle ned i ekstrem fattigdom innen året er omme. I følge den Afrikanske Utviklingsbanken (AfDB) kan opp mot 30 millioner arbeidsplasser på kontinentet gå tapt. Dette vil i så fall øke antallet mennesker som lever i ekstrem fattigdom til 463 millioner. Den globale statlige gjelda økte med 15 prosentpoeng i 2020 opp til 98 prosent av bruttonasjonalprodukt (BNP) - mye høyere enn de statlige gjeldsbyrdene etter finanskrisen i 2009. Under finanskrisen i 2009 økte statlig gjeld fra 63,9% til 74,4% av BNP. I 2020 økte gjelden fra 82,6% til nevnte 98% av BNP. Ved inngangen til pandemien var den statlige gjelden rekordhøy globalt - den hadde aldri tidligere vært så høy i fredstid. Koronautløste gjeldskriser er en varslet katastrofe.

Ifølge UNDP er 82 av 120 lav- og mellominntektsland sårbare for gjeldsutfordringer, inkludert 19 land som er “alvorlig sårbare”. Ett av tre av disse landene (mellominntektsland), som står for to tredjedeler av den ikke-bærekraftige gjeldsbetjeningen, er ikke omfattet av eksisterende tiltak som er ment å lette utviklingslands gjeldsutfordringer. 85 land mottar krisefinansiering fra det Internasjonale Pengefondet (IMF) som følge av pandemien. Afrikanske land sør for Sahara er særlig hardt rammede. Det er også barn og unge som mister skolegang, helsetilbud eller ser familiens inntekter forsvinne som en konsekvens av foreldrenes tapte arbeidsmuligheter. Unge mennesker ser jobbmuligheter og framtidsutsikter svinne hen. Gjeldskrisene vil ha store konsekvener for kontintentet og den oppvoksende generasjonen i lang tid fremover, med mindre det globale samfunnet klarer å enes om substansiell gjeldsslette og forbedrede systemer for å sikre bærekraftig långivning og lånopptak i framtiden. Globale systemer som kan legge til rette for løsning av statlige gjeldskriser på en regelbunden, rettferdig og effektiv måte må også utvikles.

Opptakten til dagens situasjon

I perioden etter den globale finanskrisen i 2008/2009 har verdenssamfunnet benyttet seg av flere verktøy for å gjenopprette økonomisk vekst: Noen av disse har ført til en rekordhøy global gjeldsvekst og særlig utviklingsland har vært utsatte. Det skulle være billig og enkelt å låne penger. To av de mest sentrale grepene for dette var lave statsrenter og kvantitative lettelser. Kvantitative lettelser vil enkelt sagt bety å skape mere penger i omløp for å gi private banker mulighet til å låne ut penger til prosjekter som vil kunne generere vekst. Når det er enkelt og relativt billig å låne penger er det lettere for land og selskaper å lånefinansiere prosjekter som vil kunne skape arbeidsplasser og generere inntekter. Med disse inntektene er gjelden ment å betjenes.

Å låne penger til slike produktive investeringer er positivt. Problemene oppstår imidlertid dersom låneopptaket kommer ut av kontroll. På grunn av mangelfulle globale systemer for å sikre ansvarlig långivning og låneopptak er dette blitt tilfellet for mange land.

Private investorer med mye penger mellom hendene, på jakt etter avkastning, har funnet utviklingslands statsgjeld ekstra attraktiv å investere i de siste ti årene. Årsakene til dette er sammensatte, men en av de viktigste faktorene har vært de lave statlige rentene i industrialiserte land. Med høyere renter og høyere vekst var den statlige gjelda i utviklingsland et mer attraktivt investeringsobjekt enn industrialiserte lands statsgjeld og utviklingsland har dermed hatt en svært liberal tilgang til lån på det private markedet. I perioden 2010-2019 har private långivere gått fra å utgjøre en liten andel av utviklingslands kreditorer til å utgjøre en av de største gruppene.

Nærmere bestemt holder private långivere rundt en tredjedel av eierskapet bak lav- og mellominntektslands statlige gjeld. Den private gjelda har imidlertid høyere rente enn den bilaterale og multilaterale gjelda og legger derfor beslag på rundt halvparten av rentebetjeningen for lav- og mellominntektsland. Noen land skylder mesteparten av gjelda til private aktører. Det gjør det spesielt vanskelig å finne løsninger når det oppstår betalingsproblemer: Det er mye vanskeligere å forhandle med en myriade av private aktører enn med noen få stater eller multilaterale institusjoner.

Konsekvensene av koronakrisen

I følge IMF var 34 lavinntektsland enten i gjeldskrise eller i høy risiko for krise da pandemien traff. Land med få eller ingen økonomiske reserver, men derimot høy statlig gjeld, så seg nødt til å finansiere økonomiske krisepakker med nye store lånopptak. Ny gjeld på toppen av allerede store gjeldsbyrder, lagt sammen med bortfall av forventede inntekter som følge av nedstengning, er en utfordrende kombinasjon. For mange utviklingsland var ytterligere lånopptak imidlertid allerede en umulighet.

Statsledere i verdens ledende økonomier hadde denne problemstillingen på radaren og evnet å reagere relativt rask da krisen var et faktum våren 2020. G20-landene ble enige om et gjeldsmoratorium, en betalingsfrys, for de fattigste landene: Det såkalte Debt Service Suspension Initiative (DSSI). Mellominntektsland med store statlige gjeldsbyrder er imidlertid ekskludert fra dette initiativet selv om noen av de største utfordringene i statlig gjeldsbærekraft befinner seg i mellominntektsland.

DSSI er et nyttig tiltak for å gi utviklingsland et pusterom i betalingsproblemene i krisens akutte fase, men løser ingen grunnleggende problemer. Moratoriet skyver betjening av renter og avdrag inn i fremtiden, men innebærer ingen slette av gjeld. Mange land med ikke-bærekraftige gjeldsnivåer vil behøve slette av en betydelig andel av de opprinnelige lånebeløpene dersom de samlede gjeldsnivåene skal komme seg ned på et nivå der de lar seg betjene, samtidig som det gis rom til investeringer i oppnåelse av bærekraftsmålene, i nedbetalingsfasen.

For å adressere disse utfordringene klarte G20 landene å enes om et felles rammeverk for reforhandling av statlig gjeld (Common Framework). Rammeverket har imidlertid store svakheter - noen av de viktigste er at det ikke sikrer finansiering av bidrag fra multilaterale långivere og gir heller ingen verktøy for å sikre bidrag fra private kreditorer. Private långivere utgjør en betydelig andel av utviklingslandenes gjeldsbetjening: For Tsjad, Zambia og Etiopia, de tre landene som foreløpig har bedt om restrukturering, legger tilbakebetaling av gjeld til private långivere beslag på 53% av den totale gjeldsbetjeningen. Dersom de statlige gjeldskrisene skal løses må deler av denne gjelden slettes, men private kreditorer motsetter seg foreløpig dette.

Implikasjoner for oppfyllelse av bærekraftsmålene

Tapte statlige inntekter på grunn av nedgang i økonomisk aktivitet sammen med store statlige gjeldsbyrder vil i tiden etter krisens akutte fase tvinge land til å kutte kraftig i offentlige utgifter for å frigjøre midler til nedbetaling av gjeld. I en tid der raus offentlig pengebruk er avgjørende for å holde aktiviteten i økonomien oppe samtidig som det er nødvendig at myndigheter evner å tilby befolkningen nødvendige velferdstjenester, er konsekvensene av stramme budsjetter store.

For barn og unge er konsekvensene av mangelfulle, eller fraværende, sosiale sikkerhetsnett spesielt store. Under høyden av pandemiens restriksjoner mistet 1,6 milliarder barn skolegang og det er ventet at mange av disse ikke vil få mulighet til å vende tilbake til skolebenken. Med mindre dagens gjeldsutfordringer adresseres på en tilstrekkelig dyptgripende måte vil tiår med framgang i oppfyllelsen av barns rettigheter gå tapt. Innskrenkingen av staters finansielle handlingsrom går drastisk utover barns tilgang til helsetjenester, utdanningsmuligheter og sosial sikkerhet. Det rammer også barn og unge hardt når foresatte mister inntekter som følge av tapte arbeidsmuligheter.

Pandemien utløser en ulikhetskrise der særlig marginaliserte grupper rammes hardt. Barn og unge mennesker er blant de gruppene som bærer de største byrdene av krisens økonomiske konsekvenser. Gjeldsslette er en av de potensielt mest kraftfulle tiltakene for å rette opp skaden pandemien påfører global velferd. Den pågående ulikhetskrisen skaper økende ulikhet innad i og mellom land. Gjeldsslette har en umiddelbart redistribuerende effekt som har potensiale til å snu ulikhetsutviklingen, i sammenheng med progressiv beskatning og økt bistand. Det er imidlertid avgjørende at en eventuell gjeldsslette går hånd i hånd med en styrking av systemer for å sikre ansvarlighet i långivning og lånopptak og ryddigere reforhandling av statlige gjeldskriser. Styrkes ikke disse politiske strukturene er det få ting som står i veien for at land på nytt havner i gjeldsproblemer.

Zambia

Zambia var første land til å misligholde gjeld i kjølvannet av pandemien. Landet har også bedt G20 om reforhandling av bilateral gjeld under det nye rammeverket (Common Framework) og skal forhandle med Det internasjonale pengefondet (IMF) om et nytt kriselånsprogram. Gjeldskrisen skaper utfordringer for myndighetenes evne til å skaffe tilveie nødvendige velferdsgoder for egen befolkning i møte med pandemien. Unge mennesker mister arbeidsmuligheter som følge av nedstengning og staten mangler tilstrekkelige ressurser til å kompensere tapte arbeidsinntekter.

Zambias utfordringer med ikke-bærekraftig gjeld stammer lenger tilbake enn koronapandemien. I likhet med mange utviklingsland pådro Zambia seg store gjeldsbyrder i perioden etter finanskrisen og fram mot pandemien. Med høy vekst, særlig stimulert av kinesisk etterspørsel etter kobber, Zambias primære eksportartikkel, har landet hatt liberal tilgang til lånefinansiering. En stor appetitt for infrastrukturprosjekter, heiet fram av Verdensbankens strategi for finansiering av bærekraftsmålene, kombinert med svake systemer for ansvarlighet førte til en rask akkumulering av gjeld. Også etter at sivilsamfunn og det internasjonale samfunnet begynte å rope varsko om Zambias gjeldsnivåer fortsatte tidligere president Edgard Lungu med optimistiske finansieringsplaner.

Zambia er nå i forhandlinger med private kreditorer og Det internasjonale pengefondet om restrukturering av gjelda. Forhandlingene står imidlertid i stampe. IMF krever kutt i offentlige utgifter i bytte mot nye lån. Innstramminger i offentlig pengebruk faller sjelden i god jord hos befolkningen i land rammet av gjeldskriser. President Lungu trenerte framgang i forhandlingene til etter høstens parlamentsvalg. Det blir nå sannsynligvis den nye presidenten Hakainde Hichilemas utakknemlige oppgave å implementere tøffe sparetiltak i møte med et eventuelt nytt låneprogram med Det internasjonale pengefondet.

Zambia var ett av landene som nøt godt av det Internasjonale Pengefondets gjeldssletteprogram the Heavily Indebted Poor Countries Initiative (HIPC) i 2006. Etter gjeldssletten var landet nede på svært lave nivåer av statlig gjeld og hadde gode utsikter til stabil og god vekst dersom nye lånopptak ble gjort på en kontrollert og ansvarlig måte. Dessverre førte svake nasjonale og internasjonale systemer for å sikre ansvarlighet til at lånopptaket kom ut av kontroll i løpet av perioden etter finanskrisen i 2009. Gjeldsslettens positive utviklingseffekter gikk dermed tapt innen de første 15 årene etter den omfattende globale gjeldsdugnaden.

Strukturelle endringer i den globale gjeldsarkitekturen

For å løse de statlige gjeldskrisene som utløses av koronakrisen blir det behov for grunnleggende strukturelle endringer i den globale gjeldsarkitekturen. De to største manglene i dagens system er todelt: For det første mangler det en omfattende, uavhengig gjeldshåndteringsmekanisme som kan løse statlige gjeldskriser på en ryddig og regelbunden måte. For det andre mangler det et globalt system for å sikre at statlig lånopptak ikke overstiger et lands evne til å skaffe tilveie velferdstjenester til egen befolkning og som bevarer et tilstrekkelig økonomisk handlingsrom til å motstå finansielle sjokk. Disse to elementene har land forhandlet om å finne bedre løsninger på, på ulike måter, gjennom mange år. Gjennom disse prosessene har man kommet noen skritt videre, men systemene er fortsatt svært mangelfulle.

Gjeldshåndteringsmekanisme

En uavhengig, omfattende gjeldshåndteringsmekanisme som kan løse statlige gjeldskriser på en regelbunden og rettferdig måte behøves fordi dagens system er fragmentert, ineffektivt og urettferdig - urettferdig blant annet i den forstand at det er kreditorene selv som setter premissene for reforhandlingen. En tvist om tilbakebetaling av ubetalbar statlig gjeld bør ikke ledes og avgjøres av en part i saken, dette strider med grunnleggende maktfordelingsprinsipper. På nasjonalt nivå finnes det lovgivning som regulerer konkurser på en regelbunden måte. All den tid det ikke finnes en enhetlig, overnasjonal lovgivning og tilhørende håndhevelse av denne, er det utfordrende å gjenskape de positive elementene i nasjonale konkursdomstoler på det internasjonale nivået. Det er imidlertid mulig å forbedre dagens system som er ad hoc-basert og uten en tydelig ledelse.

Dersom en uavhengig institusjon som ikke selv hadde økonomiske interesser i sakens utfall ledet forhandlingene, ville dette gitt en bedre mulighet for et utfall som sikrer en jevn fordeling av byrder mellom debitor og ulike kreditorer. Uavhengighet sikrer at det ikke kun er den sterkestes rett som bestemmer utfallet i saken. I dagens system er det kreditororganisasjonen IMF (Det Internasjonale Pengefondet) og Parisklubben (en samling av kreditorland) som leder slike reforhandlinger av bilateral, og eventuell multilateral, gjeld. I dette systemet er det en stor maktulikhet mellom partene i forhandlingen all den tid det Internasjonale pengefondet og Parisklubben styres av rike kreditorland.

Rike kreditorland har et uformelt maktovertak i form av tilgang til økonomiske ressurser og uformelle maktposisjoner i det internasjonale systemet. Forhandling med private kreditorer skjer med hver enkelt investor, eller med ulike grupper av dem, parallelt. I dette tilfellet ligger makten over utfallet i saken blant annet hos den parten som kan benytte nasjonal jurisdiksjon for å kreve tilbakebetaling av midler: Nemlig de private långiverne. Land er således prisgitt kreditors velvilje for å få på plass en avtale.

Dette ville fortsatt vært tilfelle om en uavhengig tredjepart ledet forhandlingene, men muligheten for et noe mer upartisk utfall av saken ville vært større med en nøytral fasilitator i førersetet. FN-systemet hadde vært et velegnet sted for en slik mekanisme. Mekanismen burde opprettes som en permanent institusjon som vil kunne behandle statlige gjeldskriser for hvert enkelt land som ber om en reforhandling av statlig gjeld. Dersom det finnes en institusjon med tilstrekkelig mandat og ressurser til å være vertskap for disse komplekse, ressurskrevende forhandlingene, kunne dette innebåret et stort framskritt i effektiviteten av, og rettferdigheten i, slike forhandlinger.

Styrke ansvarligheten

Parallelt med opprettelsen av en uavhengig gjeldshåndteringsmekanisme er det nødvendig å få styrket de globale systemene som kan sikre ansvarlighet i långivning og lånopptak. Land må ha økonomisk handlingsrom til å kunne tilby befolkningen adekvate velferdstilbud og samtidig ha en økonomisk buffer i tilfelle finansielle kriser skulle oppstå. Med dagens mangelfulle reguleringer er det få bremser som settes på når land er i ferd med å pådra seg mer gjeld enn de kan betjene over tid på en bærekraftig måte.

Å bli enige om hva ansvarlig långivning og lånopptak egentlig innebærer er et viktig sted å begynne. I dag finnes det ulike rammeverk som er ment å definere hva ansvarlighet kan sies å være, men disse er fragmenterte og mangelfulle. En FN-ledet prosess med å syntetisere eksisterende retningslinjer til en beste-praksis for nødvendig aktsomhet i långivning og lånopptak er nødvendig. Det trengs globale, omforente prinsipper som kan ha gyldighet for alle former for statlig gjeld, fra både bilaterale, multilaterale og private långivere.

Det er også nødvendig å styrke åpenheten omkring hvilke lån som gis, til hvilke parter, med hvilke betingelser knyttet til seg, i et åpent tilgjengelig, offentlig register. Det finnes i dag ikke et enhetlig og velfungerende system som gir den totale oversikten over de samlede statlige gjeldsbyrdene fra alle typer av kreditorer.

For å styrke ansvarligheten er det også nødvendig å sikre at hensyn til finansielt handlingsrom til å finansiere velferdsgoder og oppfylle bærekraftsmålene tas med i betraktningen når gjeldsbærekraft vurderes. I dagens system, ledet av det Internasjonale pengefondet, måles kun muligheten for at et land vil kunne komme til å misligholde sin statlige gjeld når gjeldsbærekraft vurderes - det som i dagligtalen kan kalles å gå konkurs. En slik minimalistisk tilnærming sier ingenting om hvilke menneskelige og velferdsmessige ofre et land må gjøre for å forhindre mislighold. Hensyn til finansiering av bærekraftsmålene og å sikre grunnleggende menneskerettigheter må tas hensyn til i IMFs gjeldsbærekraftsanalyser.

Oppsummering

I årene som kommer vil vi se et tydelig avtrykk av koronakrisen når det kommer til menneskelig og økonomisk utvikling, særlig i utviklingsland. På grunn av mangelfulle internasjonale systemer for å sikre ansvarlig långivning og lånopptak og mangelfulle systemer for å løse statlige gjeldskriser på en effektiv og regelbunden måte sto verden dårlig posisjonert til å møte en økonomisk krise som koronapandemien. De internasjonale systemene er overmodne for styrking. Dette er nødvendig for å forebygge at framtidige statlige gjeldskriser også vil kunne ramme de oppvoksende generasjonene og utviklingsland disproporsjonalt hard. Norge må ta en proaktiv og konstruktiv lederrolle i dette viktige arbeidet i internasjonale fora.